Pułapka mienia komunalnego. Dlaczego radny-przedsiębiorca może stracić mandat za umowę ze spółką miejską?
To nie jest tekst wyłącznie o Oławie. Oława jest tu przykładem, studium przypadku, miejscem, w którym teoria prawa samorządowego zderzyła się z praktyką lokalnego biznesu, mandatu radnego i spółki komunalnej. Sedno sprawy jest jednak znacznie szersze.
Po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 2811/22, każdy radny prowadzący działalność gospodarczą powinien zadać sobie jedno bardzo niewygodne pytanie:
czy moja firma zarabia na gminie, jej jednostkach albo spółkach komunalnych?
Jeżeli odpowiedź brzmi „tak”, zaczyna się ryzyko. I to nie ryzyko wizerunkowe, ale ustrojowe: ryzyko wygaśnięcia mandatu.
Zakaz, który długo wydawał się prostszy, niż jest
Art. 24f ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że radny nie może prowadzić działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat. Nie może także zarządzać taką działalnością ani być przedstawicielem lub pełnomocnikiem w jej prowadzeniu.
Na pierwszy rzut oka przepis wydaje się oczywisty. Radny nie powinien wynajmować od gminy lokalu na preferencyjnych zasadach, prowadzić biznesu na gminnym gruncie, korzystać z majątku publicznego dla prywatnego zysku. Taki sens przepisu rozumie każdy, kto nie pomylił mandatu z przepustką do kasy.
Problem zaczyna się wtedy, gdy mienie komunalne nie ma formy budynku urzędu, działki gminnej czy lokalu użytkowego, ale działa przez spółkę. Spółkę wodociągową, ciepłowniczą, mieszkaniową, transportową, odpadową, komunalną. Podmiot prawa handlowego, ale należący do gminy i wykonujący zadania publiczne.
Właśnie tu przez lata wielu samorządowców widziało wygodną szczelinę interpretacyjną. Skoro spółka komunalna jest odrębną osobą prawną, to może jej majątek nie jest już „tym samym” mieniem gminy? Skoro umowa nie jest zawarta z urzędem miasta, lecz ze spółką, to może radny-przedsiębiorca jest bezpieczny?
Wyrok NSA z lutego 2024 r. bardzo mocno tę szczelinę zawęża.
NSA: spółka komunalna nie znika z pola widzenia
W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pojęcia mienia komunalnego nie można zawężać wyłącznie do majątku należącego bezpośrednio do samej gminy. W grę wchodzi również mienie gminnych osób prawnych.
To rozstrzygnięcie ma ogromne znaczenie praktyczne. Oznacza, że radny nie może bezpiecznie zasłonić się prostym argumentem: „nie pracuję dla gminy, tylko dla spółki miejskiej”. Jeżeli spółka jest gminną osobą prawną lub podmiotem zarządzającym majątkiem komunalnym, problem nie znika. Przeciwnie — może być dokładnie tym problemem, który uruchamia art. 24f.
Wojewoda Dolnośląski, kończąc sprawę dotyczącą radnej z Oławy, sam przywołał właśnie to orzecznictwo. I tu pojawia się najciekawszy paradoks: organ nadzoru odstąpił od dalszych działań wobec mandatu, ale jednocześnie wskazał wykładnię prawa, która dla radnych-przedsiębiorców brzmi jak bardzo poważne ostrzeżenie.
Bo z tej wykładni wynika jedno: spółka komunalna nie jest magiczną zasłoną. Nie wystarczy wypowiedzieć zaklęcia „Kodeks spółek handlowych”, żeby majątek publiczny przestał być majątkiem publicznym.
„Wykorzystanie mienia” to nie tylko wynajem lokalu
W potocznym rozumieniu wykorzystanie mienia komunalnego kojarzy się z fizycznym korzystaniem z rzeczy: lokalem, gruntem, samochodem, sprzętem, halą, pomieszczeniem. Ale orzecznictwo NSA idzie dalej.
Wykorzystanie mienia może obejmować również sytuację, w której radny lub zarządzana przez niego firma uzyskuje wynagrodzenie w związku z działalnością prowadzoną na rzecz gminnej osoby prawnej. Innymi słowy: nie trzeba siedzieć w gminnym lokalu, żeby wejść w konflikt z art. 24f. Czasem wystarczy faktura.
To jest właśnie „pułapka mienia komunalnego”. Dla przedsiębiorcy faktura jest zwykłym dokumentem sprzedaży. Dla radnego może stać się dokumentem ryzyka. Dla spółki komunalnej zamówienie może być drobnym zakupem. Dla organu nadzoru może być dowodem, że mandat wszedł w kolizję z prywatną działalnością gospodarczą.
W tej logice nie ma znaczenia, czy chodzi o wielomilionową inwestycję, czy o mniejsze zlecenie. Oczywiście skala ma znaczenie przy ocenie proporcjonalności, ale samo wejście w relację gospodarczą z podmiotem komunalnym może uruchomić pytanie o zgodność mandatu z ustawą.
Radny nie musi osobiście wystawiać faktury
Kolejna istotna kwestia: art. 24f nie dotyczy wyłącznie jednoosobowej działalności gospodarczej radnego. Zakaz obejmuje także zarządzanie działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego.
To ważne, bo współczesny lokalny biznes często działa przez spółki. Radny może nie wystawić faktury jako Jan Kowalski prowadzący działalność gospodarczą. Może być prezesem, członkiem zarządu, wspólnikiem, osobą faktycznie zarządzającą podmiotem, który wykonuje usługi dla spółki komunalnej.
I tu pojawia się zasadnicze pytanie: czy radny tylko posiada udziały, czy zarządza działalnością? Czy jest biernym właścicielem, czy osobą decyzyjną? Czy jego spółka jednorazowo sprzedała towar, czy prowadziła powtarzalną współpracę? Czy umowy były zawarte przed ślubowaniem, czy po nim? Czy po objęciu mandatu nastąpiło zaprzestanie działalności objętej zakazem?
To nie są szczegóły techniczne. To są elementy, od których może zależeć mandat.
Oława jako studium przypadku
W sprawie oławskiej pojawił się właśnie taki problem. Radna Rady Miejskiej była prezesem spółki MK CORP, a ta spółka wykonywała świadczenia na rzecz ZWiK Oława, czyli miejskiej spółki komunalnej. Chodziło o odzież roboczą, artykuły BHP i znakowanie odzieży logotypami.
Obrona opierała się między innymi na twierdzeniu, że ZWiK jest odrębną osobą prawną, a umowy miały być zawarte przed objęciem mandatu. ZWiK odmówił przekazania Radzie Miejskiej dokumentacji dotyczącej zleceń, powołując się na tajemnicę spółki. Rada próbowała uzyskać opinię prawną, ale ostatecznie jej nie uzyskała. Radna złożyła natomiast oświadczenie o zakończeniu współpracy handlowej ze ZWiK.
Wojewoda sprawę zamknął, powołując się na zasadę proporcjonalności. Uznał, że na tym etapie nie ma podstaw do zastosowania mechanizmu nadzorczego z art. 98a ustawy o samorządzie gminnym.
Ale to nie oznacza, że sprawa jest banalna. Wręcz przeciwnie. Dokumenty pokazują, że organ nadzoru potraktował ją poważnie, a jednocześnie przywołał orzecznictwo, które powinno zapalić czerwone światło w wielu samorządach.
Proporcjonalność: bezpiecznik czy wygodna furtka?
Wojewoda powołał się na zasadę proporcjonalności. To istotne, bo wygaszenie mandatu jest środkiem bardzo poważnym. Nie powinno być automatyczną gilotyną uruchamianą bez oceny okoliczności. Sądowa wykładnia wskazuje, że trzeba badać cel przepisu, skalę naruszenia i to, czy rzeczywiście doszło do wykorzystania funkcji publicznej dla prywatnego interesu.
Ale proporcjonalność nie może być zasłoną dla braku ustaleń. Żeby ocenić, czy reakcja powinna być łagodna, trzeba najpierw znać skalę sprawy. Ile było faktur? Jakie były kwoty? Kiedy zawarto umowy? Czy płatności następowały po objęciu mandatu? Czy współpraca trwała po upływie trzech miesięcy od ślubowania? Czy radny faktycznie zaprzestał działalności objętej zakazem?
Bez tych danych proporcjonalność staje się pięknym słowem, ale słabym narzędziem kontroli.
W sprawach mandatowych nie wystarczy powiedzieć: „radny zakończył współpracę”. Trzeba jeszcze wiedzieć, kiedy, jak i na podstawie jakich dokumentów. Oświadczenie jest ważne, ale nie zastępuje faktur, sald, umów, potwierdzeń płatności i dokumentów rozwiązujących współpracę.
Spółki komunalne jako szara strefa jawności
Czytaj dalej
Powiązany temat
Sprawa pokazuje jeszcze jeden problem: spółki komunalne potrafią funkcjonować na styku dwóch porządków. Gdy trzeba mówić o zadaniach publicznych, są częścią miejskiego systemu. Gdy trzeba pokazać dokumenty, nagle stają się spółką prawa handlowego, tajemnicą przedsiębiorstwa i zamkniętą szufladą.
To wygodny mechanizm. Zbyt wygodny.
Jeżeli spółka komunalna wydaje pieniądze, zawiera umowy i kupuje usługi od podmiotu zarządzanego przez radnego, to nie jest zwykła relacja dwóch prywatnych firm. To sprawa publiczna, ponieważ dotyczy funkcji publicznej, mienia publicznego i zaufania mieszkańców.
Tajemnica spółki nie może być automatycznym wyłącznikiem kontroli. Ochrona informacji handlowej ma sens, ale nie może służyć do ukrywania relacji, które mogą wpływać na mandat radnego.
Nowy standard dla radnych-przedsiębiorców
Po wyroku NSA z lutego 2024 r. radni prowadzący działalność gospodarczą powinni przyjąć bardzo prostą zasadę ostrożności:
nie zarabiać na gminie, jej jednostkach i jej spółkach.
To może brzmieć surowo, ale jest praktyczne. Samorządowiec, który chce prowadzić biznes, powinien tak ułożyć działalność, aby nie wchodziła ona w relacje z mieniem gminy, w której pełni mandat. Nie tylko bezpośrednio z urzędem. Także z miejskimi spółkami i gminnymi osobami prawnymi.
W przeciwnym razie każda faktura może stać się pytaniem o mandat. Każde zamówienie — potencjalnym materiałem dla wojewody. Każda umowa — dowodem w sprawie, której nikt rozsądny nie chce prowadzić w połowie kadencji.
Pułapka polega na pozornej normalności
Największe ryzyko takich spraw polega na tym, że one często wyglądają zwyczajnie. Ktoś zamówił odzież, ktoś wykonał usługę, ktoś wystawił fakturę, ktoś zapłacił. Lokalny rynek, lokalna firma, lokalna spółka komunalna. Normalny obrót gospodarczy.
Ale mandat radnego zmienia tę normalność. Osoba pełniąca funkcję publiczną nie jest zwykłym uczestnikiem rynku w relacjach z własną gminą. Ustawa nakłada na nią dodatkowe ograniczenia właśnie po to, by mieszkańcy mieli pewność, że decyzje publiczne nie mieszają się z prywatnym interesem.
Dlatego problem nie polega na tym, że radny prowadzi firmę. Radny może być przedsiębiorcą. Problem zaczyna się wtedy, gdy ten przedsiębiorca zarabia na majątku gminy, którą współrządzi albo kontroluje jako członek rady.
Wniosek: jedna złotówka może być za dużo
Publicystycznie można powiedzieć ostro: radny nie powinien zarobić ani złotówki na spółce miejskiej swojej gminy. Prawniczo trzeba dodać: ostateczna ocena zależy od okoliczności, skali, charakteru relacji, momentu zawarcia umowy i tego, czy działalność została zaprzestana w ustawowym terminie.
Ale kierunek orzecznictwa jest czytelny. NSA coraz wyraźniej przypomina, że mienie komunalne to nie tylko kasa urzędu i budynek magistratu. To także majątek gminnych osób prawnych. A spółka komunalna nie jest bezpiecznym korytarzem obchodzenia ograniczeń antykorupcyjnych.
Dla radnych-przedsiębiorców to ostrzeżenie.
Dla mieszkańców — narzędzie kontroli.
Dla rad gmin — obowiązek czujności.
A dla spółek komunalnych — przypomnienie, że nie działają w próżni. Działają w cieniu publicznego majątku.
Pułapka mienia komunalnego polega właśnie na tym, że radny może wejść w nią nie przez wielką aferę, ale przez zwykłą fakturę.
A potem tłumaczyć, że to była tylko usługa.
Magazynu Radio DTR 7/2026
, 30+ materiałów z regionu w jednym miejscu
Kup wydanie za 10 zł →
Więcej z wrocław
Czytaj dalej
Ten temat ma ciąg dalszy
Wybraliśmy teksty, które naturalnie prowadzą czytelnika dalej.
