Via Carpatia nie jest drogową porażką. Przeciwnie — budowa wyraźnie przyspieszyła, dziesiątki odcinków zostały oddane do ruchu, a na inwestycję przeznaczono już dziesiątki miliardów złotych. Najnowsza kontrola NIK odsłania jednak problem mniej widoczny niż opóźnione kontrakty. Państwo przez lata nie stworzyło jednoznacznej hierarchii odpowiadającej na podstawowe pytanie: które fragmenty tej strategicznej trasy należy budować w pierwszej kolejności i dlaczego właśnie te.

To szczególnie istotne, ponieważ mówimy nie o lokalnej obwodnicy, lecz o jednym z najważniejszych korytarzy transportowych wschodniej Polski. Trasie mającej znaczenie gospodarcze, komunikacyjne, transgraniczne, a dziś również coraz częściej ocenianej przez pryzmat mobilności wojskowej i bezpieczeństwa państwa.

Najwyższa Izba Kontroli sprawdziła, jak planowano, przygotowywano i realizowano polską część Via Carpatia. Obraz, który wyłania się z dokumentów, jest daleki od prostego podziału na sukces i porażkę.

Reklama

Drogi rzeczywiście powstają.

Ale sposób wyboru kolejności ich realizacji okazuje się znacznie trudniejszy do obrony.

733 kilometry i ponad 26 miliardów złotych w umowach

Polska część Via Carpatia obejmuje 55 odcinków o łącznej długości niemal 734 kilometrów.

Do końca 2024 roku oddano do użytkowania 26 odcinków o długości ponad 306 kilometrów. To około 42 proc. całej trasy.

Postęp jest bezsporny. Na początku 2018 roku gotowy był zaledwie mniej więcej co dziesiąty kilometr Via Carpatia. Siedem lat później umowami z wykonawcami objęto już około 79 proc. długości szlaku.

Do końca 2024 roku GDDKiA zawarła umowy na realizację 48 odcinków o długości ponad 581 kilometrów. Ich pierwotna wartość wynosiła około 26,28 mld zł.

Na inwestycje związane z Via Carpatia wydano natomiast już ponad 23,4 mld zł.

Nie jest więc prawdą, że państwo niczego nie zrobiło.

Wręcz przeciwnie.

Problem ujawniony przez NIK polega na czymś innym.

Przy tak ogromnym programie inwestycyjnym należałoby oczekiwać systemu, który pozwala odpowiedzieć:

najpierw budujemy ten odcinek, ponieważ przyniesie największą korzyść gospodarczą, obsłuży największy ruch, poprawi bezpieczeństwo albo usunie najważniejsze wąskie gardło.

Tymczasem kontrolerzy takiego jednoznacznego mechanizmu nie znaleźli.

Były analizy. Nie one jednak rozstrzygały

GDDKiA dysponowała informacjami, które teoretycznie powinny pomagać ustalać kolejność inwestycji.

Analizowano m.in.:

• efektywność ekonomiczną przedsięwzięć,
• średnie dobowe natężenie ruchu,
• bezpieczeństwo ruchu drogowego,
• liczbę i skutki wypadków.

Problem w tym, że — jak ustaliła NIK — wskaźniki te nie były wyznacznikiem przy ustalaniu priorytetów i wyborze odcinków do realizacji.

Kontrolerzy zauważyli przypadki, w których odcinki charakteryzujące się wyższą efektywnością ekonomiczną, większym natężeniem ruchu albo większą liczbą wypadków były przygotowywane później niż fragmenty osiągające pod tym względem słabsze wyniki.

To jedno z najważniejszych zdań całego raportu.

Bo nie chodzi już o spóźnioną decyzję administracyjną czy przedłużony przetarg.

Chodzi o wcześniejsze pytanie:

według jakiej logiki państwo decydowało, co budować najpierw?

GDDKiA wskazuje ministra. Minister nie ustala kolejności

Tu zaczyna się najbardziej interesujący fragment kontroli.

NIK stwierdziła, że w GDDKiA nie wypracowano hierarchii przygotowywanych i realizowanych zadań inwestycyjnych.

Przyjmowano, że nadzór nad realizacją programów budowy dróg sprawuje Minister Infrastruktury, który uczestniczy w procesie poprzez akceptowanie programów inwestycji.

Można byłoby więc oczekiwać, że hierarchię ustala minister.

Ale według NIK minister również nie określał kolejności realizacji inwestycji drogowych. Programy wieloletnie wskazywały przede wszystkim przedsięwzięcia, dla których zamierzano zapewnić finansowanie.

Powstał zatem charakterystyczny dla dużych systemów administracyjnych paradoks.

Wszyscy uczestniczyli w procesie, ale nie istniał jeden czytelny mechanizm pokazujący, dlaczego odcinek A powinien powstać przed odcinkiem B.

Oczywiście kolejność nie była całkowicie przypadkowa.

Znaczenie miały terminy i priorytety sieci TEN-T, stopień zaawansowania przygotowania dokumentacji, decyzje dotyczące finansowania, procedury administracyjne oraz kryteria stosowane wcześniej w dokumentach strategicznych.

Tyle że jest różnica pomiędzy sytuacją, w której kolejność inwestycji jest skutkiem tego, co udało się przygotować wcześniej, a systemem, w którym państwo najpierw ustala, co jest najważniejsze, a następnie podporządkowuje temu proces przygotowania.

I właśnie tę różnicę pokazuje kontrola NIK.

Droga może być mniej gotowa, ale bardziej potrzebna

Wyobraźmy sobie dwa odcinki.

Pierwszy obsługuje większy ruch, występuje na nim więcej wypadków, a analiza ekonomiczna wskazuje na wysokie korzyści z inwestycji.

Drugi ma niższe wskaźniki, ale procedury środowiskowe, dokumentację i uzgodnienia udało się dla niego przeprowadzić szybciej.

Jeżeli system inwestycyjny nie ma wystarczająco silnego mechanizmu priorytetyzacji, łatwo dojść do sytuacji, w której szybciej rozpocznie się budowa drugiej drogi.

Nie dlatego, że jest ważniejsza.

Dlatego, że jest bardziej przygotowana.

To istotna różnica.

I nie oznacza, że każda taka decyzja była niewłaściwa. W infrastrukturze drogowej istnieje wiele czynników, których nie sposób zamknąć w jednym wskaźniku: sieć musi być spójna, inwestycje zależą od decyzji środowiskowych, dostępności pieniędzy, dokumentacji, wywłaszczeń czy odwołań.

Problem zaczyna się wtedy, gdy państwo nie potrafi później pokazać obywatelowi prostego zestawienia:

te inwestycje miały najwyższy priorytet i dlatego realizowaliśmy je właśnie w tej kolejności.

Sześć i pół roku do pozwolenia na rozpoczęcie inwestycji

Drugi problem Via Carpatia to czas.

NIK obliczyła, że średnio od uzgodnienia programu inwestycji do podpisania umowy w systemie „projektuj i buduj” mijało 1753 dni.

To prawie cztery lata i dziesięć miesięcy.

Do uzyskania decyzji ZRID, czyli zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, średnio upływało 2383 dni.

Ponad sześć i pół roku.

Reklama

Reklama

Reklama

Reklama

Od podpisania umowy z wykonawcą do uzyskania ZRID mijało przeciętnie ponad dwa lata i trzy miesiące.

A od ZRID do pozwolenia na użytkowanie — kolejne około dwa lata i pięć miesięcy.

Wnioski NIK są w tym miejscu wyjątkowo czytelne.

Przygotowanie inwestycji trwało dłużej niż sama realizacja robót budowlanych.

To oznacza, że największym placem budowy wielkiej infrastruktury nie zawsze jest teren widoczny za ogrodzeniem.

Czasem jest nim obieg dokumentów.

Nie wszystko zależało od GDDKiA

Ten element raportu trzeba podkreślić, bo bez niego obraz byłby niesprawiedliwy.

NIK nie stwierdziła, że wieloletnie opóźnienia były po prostu wynikiem bezczynności drogowców.

Wśród przyczyn wskazywano m.in. przedłużające się procedury środowiskowe, odwołania do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, skargi do sądów administracyjnych, skomplikowane postępowania przetargowe, protesty i odwołania do Krajowej Izby Odwoławczej, konieczność aktualizacji wieloletniej dokumentacji oraz uwzględniania nowych prognoz ruchu.

Skala komplikacji potrafiła być ogromna.

W niektórych przetargach wykonawcy kierowali do dokumentacji setki, a nawet ponad dwa tysiące pytań.

Dlatego łatwa teza, że „GDDKiA budowała za wolno”, byłaby uproszczeniem.

Problem NIK jest bardziej systemowy.

Administracja funkcjonowała, procedury były prowadzone, dokumentacja krążyła pomiędzy instytucjami, a nadzór formalnie istniał.

Tyle że nie zawsze przekładało się to na skrócenie czasu całego procesu.

Nadzór był. Efekt nie zawsze

NIK używa w tej sprawie bardzo interesującego sformułowania.

Nadzór Ministra Infrastruktury oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad był realizowany zgodnie z obowiązującymi procedurami.

Jednocześnie jednak nie przełożył się na skuteczne ograniczenie opóźnień na etapie przygotowania części inwestycji.

To ważne rozróżnienie.

Administrację można bowiem oceniać na dwa sposoby.

Pierwszy brzmi:

czy wykonano wszystkie czynności wymagane procedurami?

Drugi:

czy dzięki tym czynnościom udało się osiągnąć zamierzony rezultat?

W przypadku Via Carpatia NIK pokazuje sytuację, w której odpowiedź na pierwsze pytanie bywa pozytywna, a na drugie — już nie zawsze.

Strategiczna droga długo nie była strategicznie uporządkowana

Via Carpatia powstała jako międzynarodowa inicjatywa połączenia północy i południa Europy.

Jej znaczenie rosło przez lata. Ostatecznie cały szlak znalazł się w Transeuropejskiej Sieci Transportowej TEN-T.

W Polsce trasa ma połączyć m.in. okolice granicy litewskiej z Białymstokiem, Lublinem, Rzeszowem i granicą ze Słowacją.

Tym bardziej uderza fakt, że po niemal dwóch dekadach od rozpoczęcia projektu wciąż nie rozwiązano wszystkich podstawowych problemów przebiegu.

Najbardziej widocznym przykładem pozostaje północno-wschodnia część szlaku i połączenie Białegostoku z kierunkiem Suwałk.

To osobna historia związana m.in. z ochroną środowiska, Biebrzańskim Parkiem Narodowym, wariantami S16 i S8 oraz zmianami koncepcji przebiegu trasy.

Pokazuje jednak coś wspólnego dla całego raportu.

Wielkie inwestycje infrastrukturalne nie zaczynają się od asfaltu. Zaczynają się od decyzji — gdzie, po co, kiedy i w jakiej kolejności budować.

42 procent gotowe. To sukces czy opóźnienie?

Odpowiedź brzmi: jedno i drugie byłoby zbyt prostym opisem.

Via Carpatia zrobiła w Polsce ogromny krok naprzód.

Jeszcze na początku 2018 roku gotowy był mniej więcej co dziesiąty kilometr. Pod koniec 2024 roku użytkowano już 306 kilometrów, a prawie cztery piąte całej długości objęto umowami.

To realny postęp.

Jednocześnie do końca 2024 roku niewybudowanych pozostawało 29 odcinków o łącznej długości niemal 428 kilometrów.

Dlatego raport NIK jest ciekawszy niż kolejny dokument opisujący „opóźnienia na budowie”.

Kontrolerzy dotarli do problemu występującego znacznie wcześniej.

Do momentu, w którym państwo decyduje, co właściwie ma być budowane najpierw.

Najważniejsza lekcja nie dotyczy asfaltu

Po przeczytaniu raportu można dojść do paradoksalnego wniosku.

Polska całkiem skutecznie nauczyła się budować bardzo duże drogi.

Znacznie trudniej jest zbudować system podejmowania decyzji, który w przejrzysty sposób waży jednocześnie ekonomię, bezpieczeństwo, natężenie ruchu, potrzeby regionów, ochronę środowiska, dostępność finansowania i strategiczne znaczenie poszczególnych fragmentów sieci.

NIK nie twierdzi, że Via Carpatia powstaje przypadkowo.

Twierdzi jednak coś wystarczająco poważnego: wskaźniki ekonomiczne, natężenie ruchu oraz bezpieczeństwo nie były wyznacznikiem kolejności realizacji, a pomiędzy GDDKiA i Ministerstwem Infrastruktury nie powstała jednoznaczna hierarchia inwestycji.

Przy przedsięwzięciu liczonym w dziesiątkach miliardów złotych to nie jest detal organizacyjny.

To pytanie o sposób zarządzania publicznymi pieniędzmi.

Bo w przypadku strategicznej infrastruktury równie ważne jak odpowiedź na pytanie „ile kilometrów zbudowaliśmy?” jest pytanie:

„czy najpierw zbudowaliśmy te kilometry, które były najbardziej potrzebne?”

I właśnie na to ostatnie pytanie kontrola NIK nie daje już tak komfortowej odpowiedzi.