Raport środowiskowy został odebrany przez GDDKiA jako prawidłowo wykonany. Na jego podstawie wydano decyzję środowiskową, podpisano kontrakty i ruszył proces projektowania jednej z najważniejszych dróg wschodniej Polski. Potem sąd stwierdził, że w dokumentacji zabrakło wymaganych prawem wariantów. Decyzja upadła, trzy kontrakty trzeba było zakończyć, a Najwyższa Izba Kontroli wyliczyła co najmniej 130,4 mln zł wydatków związanych z konsekwencjami tej historii. Opóźnienie? Według NIK co najmniej pięć lat.
To przykład pokazujący, że przy wielkiej inwestycji infrastrukturalnej najdroższy błąd nie musi powstać na placu budowy.
Nie trzeba źle wylać betonu, wadliwie zbudować mostu ani położyć niewłaściwej nawierzchni.
Czasami wystarczy dokument.
W tym przypadku chodziło o raport oddziaływania na środowisko przygotowany dla drogi ekspresowej S19 na odcinku Choroszcz–Ploski wraz z fragmentem drogi krajowej nr 65 Kudrycze–Kuriany–Grabówka.
Najwyższa Izba Kontroli opisuje tę historię wyjątkowo szczegółowo.
I rachunek, który z niej wynika, jest znacznie większy niż cena samego raportu.
Dokument za 6,2 miliona złotych
Raport środowiskowy został przygotowany na zlecenie białostockiego oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.
GDDKiA uznała dokument za należycie wykonany.
Następnie wykorzystano go przy wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji.
14 sierpnia 2019 roku Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku wydał decyzję środowiskową.
Problem ujawnił się później.
Według ustaleń NIK w raporcie nie przedstawiono racjonalnego wariantu alternatywnego wraz z wymaganym uzasadnieniem.
To nie była techniczna uwaga dotycząca numeracji stron czy brakującego załącznika.
Wariantowanie jest jednym z podstawowych elementów oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ wydający decyzję powinien mieć możliwość porównania różnych realnych sposobów realizacji inwestycji i ich skutków.
Za sporządzenie raportu zapłacono 6,2 mln zł.
NIK uznała, że dokument został sporządzony nierzetelnie.
Sąd mówi: wariant „nie budujemy” to za mało
Sprawa trafiła do sądu administracyjnego.
W lutym 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zarówno decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jak i wcześniejszą decyzję RDOŚ.
Jednym z zasadniczych problemów był sposób przedstawienia wariantów inwestycji.
W dokumentacji pojawiał się tzw. wariant zerowy, czyli sytuacja, w której przedsięwzięcie nie zostaje zrealizowane.
Sąd uznał jednak, że brak realizacji inwestycji nie może zastąpić racjonalnego wariantu alternatywnego realizacji przedsięwzięcia.
Według WSA raport nie spełniał wymogów ustawowych także dlatego, że nie przedstawiono prawidłowo racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.
GDDKiA złożyła skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny ją oddalił.
W tym momencie problem dokumentacyjny przestał być dyskusją pomiędzy inwestorem a przeciwnikami inwestycji.
Stał się prawomocnym problemem administracyjnym, który miał bardzo konkretne skutki dla realizacji drogi.
Trzy kontrakty już były podpisane
W międzyczasie inwestycja nie czekała bezczynnie na finał wszystkich sporów.
W listopadzie i grudniu 2020 roku GDDKiA podpisała umowy na zaprojektowanie i budowę trzech odcinków:
Białystok Zachód – Białystok Księżyno,
Białystok Księżyno – Białystok Południe,
oraz
Białystok Południe – Deniski.
Łącznie chodziło o 53,4 kilometra trasy.
Po uchyleniu decyzji środowiskowej GDDKiA musiała odstąpić od tych umów.
Ale wykonawcy zdążyli już wykonać część prac.
Według danych przytoczonych przez NIK przed rozwiązaniem kontraktów wypłacono im odpowiednio około:
43,66 mln zł,
42,18 mln zł,
31,76 mln zł.
Razem to około 117,6 mln zł.
I właśnie tutaj widać, dlaczego pozornie „papierowy” błąd może stać się problemem liczonym w dziesiątkach milionów.
Proces inwestycyjny był już daleko za etapem samego przygotowania raportu.
130,4 miliona to nie cena raportu
Najważniejsze jest właściwe rozumienie liczby podanej przez NIK.
130,4 mln zł nie kosztował raport środowiskowy.
Sam raport kosztował 6,2 mln zł.
Kwota 130,4 mln zł obejmuje szersze wydatki związane z przedsięwzięciem i konsekwencjami uchylenia decyzji.
NIK zaliczyła do niej m.in. koszty nierzetelnych opracowań środowiskowych, dokumentacji projektowej, wykonanych już robót, wynagrodzenia inżyniera kontraktu oraz zaprojektowania i wykonania nieplanowanego wcześniej skrzyżowania wielopoziomowego.
Co więcej, Izba zaznacza, że wyliczenie nie obejmuje wszystkich możliwych kosztów.
Nie uwzględniono między innymi części wydatków dotyczących dokumentacji i robót wykonanych na 2,3-kilometrowym fragmencie Ploski–Haćki.
Dlatego 130,4 mln zł należy traktować raczej jako ustaloną przez kontrolerów dolną granicę określonej grupy wydatków niż ostateczny rachunek całej historii.
Zamiast drogi pojawiło się dodatkowe skrzyżowanie
Konsekwencje nie ograniczyły się do rozwiązania kontraktów.
GDDKiA zrezygnowała również z budowy około 2,3 km fragmentu odcinka Ploski–Haćki.
Aby zachować możliwość korzystania z już powstającej infrastruktury, konieczne stało się zaprojektowanie i wybudowanie nieplanowanego wcześniej skrzyżowania wielopoziomowego łączącego S19 z drogą powiatową.
To kolejny charakterystyczny element tej historii.
Błąd na początku procesu nie powoduje bowiem wyłącznie prostego cofnięcia inwestycji do punktu wyjścia.
Kiedy część prac już wykonano, trzeba dostosować do nowej sytuacji to, co zdążono zaprojektować lub zbudować.
I wtedy zaczyna działać efekt domina.
Dokument wpływa na decyzję.
Decyzja na kontrakt.
Kontrakt na roboty.
Roboty na kolejne rozwiązania techniczne.
A jeżeli jeden z pierwszych elementów tego łańcucha zostanie skutecznie podważony, skutki przechodzą przez wszystkie następne.
Pięć lat straconego czasu
Pieniądze są tylko jedną stroną tej sprawy.
Drugą jest czas.
Ostateczna decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dotycząca przedsięwzięcia została wydana dopiero 1 października 2025 roku.
NIK ocenia, że wcześniejsza nieprawidłowość opóźniła realizację inwestycji co najmniej o pięć lat względem pierwotnych założeń.
To szczególnie istotne przy Via Carpatia.
Nie chodzi przecież o pojedynczą drogę pomiędzy dwoma miejscowościami. S19 jest elementem korytarza, którego użyteczność rośnie wraz z uzyskiwaniem ciągłości kolejnych odcinków.
Brakujące kilkadziesiąt kilometrów nie jest więc problemem wyłącznie mieszkańców najbliższych miejscowości.
Tworzy lukę w większym układzie komunikacyjnym.
Ale GDDKiA ma swoją argumentację
W tej historii jest jednak ważny element, którego nie wolno pominąć.
GDDKiA nie zgodziła się z interpretacją, że raport był oczywiście pozbawiony wymaganych wariantów.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśniał NIK, że dokument analizował różne warianty przebiegu S19 oraz DK65 i że z ich możliwych połączeń utworzono sześć wariantów inwestycji poddanych analizie.
Według GDDKiA raport spełniał wymagania formalne.
Dyrekcja zwracała również uwagę na sprawę sąsiedniego odcinka S19 Ploski–Chlebczyn. Tam dokumentacja miała podobną strukturę, a sąd nie zakwestionował jej w analogiczny sposób.
GDDKiA określiła więc orzeczenie dotyczące Choroszcz–Ploski jako precedensowe.
To istotny argument.
Pokazuje, że nie mieliśmy do czynienia z sytuacją, w której ktoś po prostu zapomniał dołączyć wymagany rozdział.
Spór dotyczył tego, czy opisane przez inwestora warianty spełniały prawne znaczenie „racjonalnego wariantu alternatywnego” i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.
Ostatecznie jednak to stanowisko sądów było wiążące.
NSA utrzymał rozstrzygnięcie podważające decyzję środowiskową.
Prawo później doprecyzowano
Jest jeszcze jeden szczegół pokazujący, jak złożona była sytuacja.
GDDKiA wskazała kontrolerom, że po analizowanych wydarzeniach zmieniono przepisy dotyczące wariantów przedstawianych w raportach środowiskowych.
Ustawodawca doprecyzował między innymi możliwość tego, aby wariant najkorzystniejszy dla środowiska był tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo wariantem alternatywnym.
Nie zmienia to skutków wyroków w konkretnej sprawie.
Pokazuje jednak, że sprowadzenie całej historii do zdania „urzędnik zapomniał o wariancie” byłoby zbyt dużym uproszczeniem.
Problem leży głębiej.
Dokument wart miliony złotych przeszedł przez wykonawcę, oddział GDDKiA, centralne struktury Dyrekcji i procedurę administracyjną.
Mimo tego sąd uznał, że zasadniczy element wymagany ustawą został przedstawiony niewłaściwie.
Kto miał wychwycić problem?
To najważniejsze pytanie tej historii.
Nie: kto napisał raport.
Ale:
ile poziomów kontroli powinno zadziałać, zanim dokument stanie się fundamentem decyzji prowadzącej do podpisania kontraktów za setki milionów złotych?
Raport został sprawdzony.
Zgłaszano do niego uwagi.
Dokument uzupełniano.
Następnie przyjęto go jako spełniający wymagania.
Na jego podstawie ruszyła procedura środowiskowa.
Wydano decyzję.
Potem zawarto kontrakty.
Dopiero sąd zatrzymał cały mechanizm.
To właśnie czyni tę historię znacznie poważniejszą niż pojedynczy błąd wykonawcy dokumentacji.
Jeżeli kontrola jakości ma znaczenie, powinna wychwycić wadę przed, a nie po wydaniu dziesiątek milionów złotych.
Najdroższe błędy powstają przed budową
Przy wielkich inwestycjach najłatwiej zwracać uwagę na to, co można sfotografować.
Pęknięty asfalt.
Źle wykonany wiadukt.
Opóźnioną budowę.
Tymczasem historia S19 pod Białymstokiem pokazuje coś odwrotnego.
Największy koszt może powstać lata wcześniej — przy biurku.
Raport środowiskowy kosztował 6,2 mln zł.
Ale według NIK konsekwencje procesu, którego był podstawą, wiązały się już z wydatkami wynoszącymi co najmniej 130,4 mln zł.
Trzy kontrakty zostały zakończone.
Realizacja 53 kilometrów drogi została zaburzona.
A procedura środowiskowa musiała w praktyce przejść kolejny wieloletni etap.
I właśnie dlatego 130,4 mln zł jest w tej historii liczbą ważną, ale nie najważniejszą.
Najważniejsze pytanie brzmi:
dlaczego system kontroli wielomiliardowej inwestycji nie zatrzymał problemu wtedy, gdy jego naprawa kosztowałaby jeszcze tylko poprawienie dokumentacji? Czytaj dalej Wybraliśmy teksty, które naturalnie prowadzą czytelnika dalej.Ten temat ma ciąg dalszy