Do 20 milionów złotych kary administracyjnej, nawet 200 milionów złotych sankcji dla podmiotów zbiorowych, zamrażanie majątku, zarząd przymusowy i możliwość przejęcia własności. Do tego nowe przepisy dotyczące obcej ingerencji informacyjnej. Sejm uchwalił ustawę o środkach ograniczających, znaną jako druk 3003. Rząd uzasadnia ją bezpieczeństwem państwa i koniecznością egzekwowania sankcji międzynarodowych. Przeciwnicy ostrzegają przed nadmiernymi uprawnieniami administracji. Problem nie sprowadza się jednak do politycznego sporu. Chodzi o coś znacznie poważniejszego: granice władzy państwa nad majątkiem, działalnością gospodarczą i przepływem informacji.
Ustawa, która przeszła niemal niezauważona
6 listopada 2026 roku Sejm uchwalił ustawę o środkach ograniczających. Za jej przyjęciem głosowało 240 posłów, przeciw było 202, a jeden wstrzymał się od głosu.
Projekt, wniesiony przez rząd w sierpniu jako druk nr 3003, przeszedł przez kilka etapów prac parlamentarnych. Po przyjęciu przez Sejm trafił do Senatu, gdzie otrzymał numer 928.
Na 11 listopada ustawa nie jest jeszcze obowiązującym prawem.
Choć oficjalny tytuł może sugerować techniczne uporządkowanie systemu sankcji, zakres regulacji jest szeroki. Obejmuje działalność gospodarczą, obrót finansowy, majątek przedsiębiorstw, zamówienia publiczne, odpowiedzialność karną oraz określone działania w środowisku informacyjnym.
To ustawa, której znaczenia nie należy oceniać wyłącznie przez pryzmat aktualnego układu politycznego. Raz ustanowione kompetencje administracji mogą być wykorzystywane również przez kolejne rządy.
Dlatego najważniejsze pytanie brzmi nie tylko, czy obecna władza zamierza stosować nowe przepisy zgodnie z deklarowanym celem, ale czy same przepisy wystarczająco zabezpieczają obywateli przed ich niewłaściwym wykorzystaniem.
Bezpieczeństwo państwa. Argument, którego nie można lekceważyć
U podstaw regulacji leży rzeczywisty problem.
Rosyjska agresja na Ukrainę, obchodzenie sankcji przez pośredników gospodarczych, ukrywanie rzeczywistych właścicieli przedsiębiorstw czy finansowanie operacji wymierzonych w bezpieczeństwo państw europejskich pokazują, że tradycyjne instrumenty prawne nie zawsze nadążają za współczesnymi zagrożeniami.
System sankcyjny musi być skuteczny. W przeciwnym razie ograniczenia nakładane na osoby i przedsiębiorstwa wspierające agresję pozostaną jedynie polityczną deklaracją.
Projekt wdraża również unijną dyrektywę 2024/1226, dotyczącą przestępstw związanych z naruszaniem środków ograniczających. Polska miała obowiązek wdrożyć ją do 20 maja 2025 roku.
Nie oznacza to jednak, że wszystkie rozwiązania przyjęte w ustawie są bezpośrednio wymagane przez Unię Europejską.
Ustawodawca zdecydował się bowiem również na rozbudowanie krajowego systemu sankcyjnego.
To istotne rozróżnienie. Obowiązek wykonania prawa unijnego nie powinien być automatycznym uzasadnieniem dla każdego dodatkowego uprawnienia, jakie państwo przyznaje własnym instytucjom.
Wpis na listę i zamrożenie majątku. Decyzja najpierw, sąd później
Jednym z najważniejszych mechanizmów przewidzianych w ustawie jest krajowa lista sankcyjna, prowadzona przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych.
Wpisanie osoby lub przedsiębiorstwa na listę może prowadzić do zamrożenia środków finansowych i zasobów gospodarczych, ograniczenia ich udostępniania, a także wykluczenia z zamówień publicznych.
W praktyce oznacza to możliwość bardzo poważnego ograniczenia działalności gospodarczej.
Ustawodawca przewidział, że decyzję o wpisie podejmuje minister, działając z urzędu albo na wniosek określonych instytucji, wśród których znajdują się służby specjalne, organy ścigania i nadzoru finansowego.
Największe kontrowersje może jednak wzbudzać tryb działania tego mechanizmu.
Zgodnie z art. 8 ustawy decyzja o wpisie na listę podlega natychmiastowemu wykonaniu. Nie przysługuje od niej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Istnieje możliwość skierowania skargi do sądu administracyjnego, lecz zaskarżona decyzja zachowuje moc do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Co więcej, minister może ograniczyć zakres uzasadnienia decyzji ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny.
Właśnie tutaj pojawia się zasadnicza wątpliwość dotycząca standardów państwa prawa.
Jeżeli przedsiębiorca zostanie błędnie objęty sankcjami, może stanąć przed problemem utraty płynności finansowej jeszcze przed rozstrzygnięciem sądu.
Nawet późniejsze stwierdzenie nieprawidłowości nie musi oznaczać, że uda się odtworzyć utracone kontrakty, odbudować reputację czy uratować działalność gospodarczą.
Nie jest to twierdzenie, że każda decyzja będzie arbitralna. Jest to pytanie o skuteczność ochrony prawnej w sytuacji, gdy skutki ekonomiczne pojawiają się wcześniej niż prawomocne rozstrzygnięcie.
Zamrożenie to nie wszystko. Ustawa przewiduje również zarząd przymusowy
Szczególnie istotne są przepisy dotyczące majątku przedsiębiorstw objętych sankcjami.
Ustawa przewiduje możliwość ustanowienia tymczasowego zarządu przymusowego w celu zbycia określonych aktywów. Mechanizm ten ma służyć między innymi zachowaniu miejsc pracy oraz ciągłości świadczenia usług użyteczności publicznej.
Decyzję podejmuje minister właściwy do spraw gospodarki.
W określonych sytuacjach dotychczasowy właściciel traci możliwość samodzielnego zarządzania składnikami majątku objętymi zarządem, korzystania z nich i rozporządzania nimi.
Zarządca może podejmować czynności prowadzące do sprzedaży aktywów. Ustawa przewiduje także dalszą procedurę sądową, jeżeli nie zostaną one zbyte w przewidzianym okresie.
Regulacja zawiera ponadto odrębny mechanizm zarządu przymusowego w celu przejęcia własności.
Nie należy utożsamiać tych rozwiązań z automatyczną konfiskatą całego majątku każdej osoby wpisanej na listę sankcyjną. Poszczególne mechanizmy mają własne przesłanki i procedury.
Nie zmienia to jednak faktu, że ingerencja w prawo własności może być daleko idąca.
W państwie demokratycznym ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Może podlegać ograniczeniom, zwłaszcza z powodów bezpieczeństwa. Każde takie ograniczenie musi jednak pozostawać zgodne z Konstytucją, uzasadnione i proporcjonalne.
Pytanie brzmi, czy ustanowione mechanizmy dostatecznie chronią przed sytuacją, w której błąd administracji powoduje nieodwracalne konsekwencje majątkowe.
Obca ingerencja informacyjna. Kiedy informacja staje się zagrożeniem?
Najbardziej kontrowersyjny politycznie fragment ustawy dotyczy ingerencji i manipulacji w środowisku informacyjnym.
Przepisy pozwalają stosować krajowe środki ograniczające wobec osób i podmiotów inicjujących, realizujących, koordynujących lub finansujących określone działania informacyjne na korzyść albo w interesie państw objętych sankcjami unijnymi lub wskazanych podmiotów.
W toku prac parlamentarnych doprecyzowano te przesłanki.
Artykuł 4 wskazuje, że chodzi o zachowania celowe, systematyczne, skoordynowane i nieautentyczne, ukierunkowane na istotne oddziaływanie na odbiorców.
Zastosowanie sankcji wymaga również wykazania ryzyka rzeczywistego i poważnego zagrożenia dla określonych interesów państwa, jego bezpieczeństwa, porządku publicznego albo prawidłowości przebiegu wyborów.
Co szczególnie ważne, w ustawie znalazł się przepis chroniący korzystanie z wolności wypowiedzi, wolności prasy oraz prowadzenie działalności dziennikarskiej, publicystycznej i wydawniczej.
Wyłączenie nie obejmuje jednak sytuacji, w których takie działania stanowią świadomą i rzeczywistą działalność polegającą na ingerencji informacyjnej określonej ustawą.
Tego zastrzeżenia nie wolno pomijać.
Nie jest prawdą, że na podstawie samej ustawy każda krytyka rządu albo nieprawdziwa publikacja automatycznie stanie się podstawą sankcji.
Jednocześnie pozostaje problem oceny konkretnych zachowań.
Kto będzie rozstrzygał, czy publikacja stanowi rzeczywistą operację informacyjną? Jak zostanie udowodniona koordynacja działań? Czy powiązania finansowe lub organizacyjne mogą prowadzić do błędnych wniosków? Jak skutecznie będzie można kwestionować ustalenia administracji?
To pytania, od których zależy, czy nowe przepisy będą instrumentem obrony przed wrogą ingerencją, czy źródłem niepewności prawnej.
KRRiT ostrzega. Czy administracja skarbowa powinna rozstrzygać sprawy dotyczące mediów?
25 września przewodnicząca Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji Agnieszka Glapiak wystąpiła z krytyką projektu ustawy.
Zwracała uwagę na ryzyko arbitralnego stosowania przepisów oraz ingerencji w działalność legalnie funkcjonujących podmiotów medialnych.
Jednym z przedmiotów jej zastrzeżeń były regulacje dotyczące nadawania, rozpowszechniania i reklamowania treści pochodzących od podmiotów objętych sankcjami.
Uchwalona przez Sejm ustawa rzeczywiście przewiduje sankcje za określone naruszenia zakazów dotyczących transmisji lub dystrybucji treści przez podmioty objęte unijnymi środkami ograniczającymi.
Istotne jest jednak rozróżnienie między zakazami wynikającymi z unijnych sankcji wobec konkretnych nadawców a krajowym mechanizmem przeciwdziałania obcej ingerencji informacyjnej. Nie są to identyczne podstawy odpowiedzialności.
KRRiT wskazywała również, że projekt nie został z nią skonsultowany, chociaż może wpływać na funkcjonowanie rynku medialnego.
10 listopada przewodnicząca Rady ponownie przypomniała wcześniejsze zastrzeżenia.
Stanowisko KRRiT nie oznacza, że ustawa została uznana za niekonstytucyjną. Tego rodzaju ocena wymaga odrębnej analizy prawnej.
Nie zmienia to jednak znaczenia pytania o kompetencje poszczególnych organów.
Czy urzędnik skarbowy, oceniający naruszenie zakazów sankcyjnych dotyczących nadawania treści, powinien być jedynym organem administracyjnym rozstrzygającym o karze?
Jak zapewnić, aby egzekwowanie sankcji nie prowadziło do nieproporcjonalnego ograniczania legalnej działalności medialnej?
W przypadku niewielkich redakcji i lokalnych wydawców skutki finansowe błędnej decyzji mogą być szczególnie dotkliwe.
Nie tylko 20 milionów. W ustawie jest również kwota 200 milionów złotych
W debacie publicznej najczęściej pojawia się informacja o administracyjnych karach pieniężnych sięgających 20 milionów złotych.
Taki limit rzeczywiście przewidziano w art. 59 ustawy.
W zależności od rodzaju naruszenia karę nakłada naczelnik urzędu celno-skarbowego albo prezes Urzędu Zamówień Publicznych.
Jednak przepisy przewidują również inne rodzaje odpowiedzialności.
W określonych przypadkach naruszania sankcji, zwłaszcza związanych z obrotem towarami objętymi ograniczeniami, kara pozbawienia wolności może wynosić nawet 12 lat.
Jeszcze mniej zauważonym rozwiązaniem jest zmiana dotycząca odpowiedzialności podmiotów zbiorowych.
Uchwalony tekst przewiduje w określonym przypadku karę pieniężną od 10 tysięcy do 200 milionów złotych lub 5 procent przychodu osiągniętego w poprzednim roku obrotowym.
Nie są to jednak sankcje automatycznie nakładane za kontrowersyjną wypowiedź czy samą publikację prasową.
Odpowiedzialność zależy od spełnienia przesłanek przewidzianych dla konkretnego naruszenia.
Jednocześnie tak wysokie maksymalne kary pokazują skalę instrumentów prawnych, jakie ustawodawca zamierza oddać do dyspozycji państwa.
Z tego względu szczególnego znaczenia nabiera zasada proporcjonalności oraz konieczność indywidualnego badania okoliczności każdej sprawy.
Wolność słowa nie oznacza prawa do prowadzenia obcych operacji wpływu
Debata nad ustawą nie powinna prowadzić do fałszywego przeciwstawienia bezpieczeństwa państwa i wolności słowa.
Państwo ma obowiązek przeciwdziałać rzeczywistym zagrożeniom, w tym świadomie organizowanym operacjom informacyjnym prowadzonym przez obce ośrodki.
Wolność prasy nie daje immunitetu osobom uczestniczącym w takich działaniach.
Ale równie ważna jest druga zasada.
Krytyka władzy, publikowanie niewygodnych informacji, przedstawianie niepopularnych opinii czy kwestionowanie oficjalnej narracji nie może samo w sobie stanowić dowodu działania przeciwko bezpieczeństwu państwa.
Demokracja musi bronić się przed tymi, którzy próbują wykorzystywać jej mechanizmy do niszczenia wolności. Nie może jednak robić tego za pomocą przepisów pozwalających dowolnie kwalifikować legalną krytykę jako działalność wrogą.
To właśnie na granicy tych dwóch wartości rozstrzyga się rzeczywista jakość przyjmowanego prawa.
Największym problemem może być nie wysokość kar, lecz sposób podejmowania decyzji
W debacie o druku 3003 łatwo skoncentrować się na najbardziej efektownych liczbach: 20 milionów, 200 milionów, 12 lat więzienia.
Tymczasem podstawowym problemem ustrojowym może okazać się coś mniej widowiskowego.
Chodzi o relację między władzą administracyjną a kontrolą sądową.
Jeżeli organ państwa może podejmować decyzje natychmiast ingerujące w majątek i działalność przedsiębiorcy, a rozstrzygnięcie sądu następuje dopiero później, to sama możliwość odwołania nie zawsze zapewnia skuteczną ochronę.
Wpis na listę sankcyjną może prowadzić do utraty płynności finansowej, kontraktów i reputacji. Dla przedsiębiorstwa czas rozpatrywania sprawy może mieć znaczenie równie istotne jak ostateczny wyrok.
Przepisy zawierają mechanizmy odwoławcze, wyjątki i ograniczenia. Nie można więc twierdzić, że obywatela całkowicie pozbawiono ochrony prawnej.
Pytanie dotyczy jednak tego, czy ochrona ta będzie wystarczająco szybka i skuteczna.
Jest to zagadnienie wykraczające poza bieżący spór partyjny.
Każdy rząd przekonany jest zazwyczaj, że przyznane mu uprawnienia wykorzysta w sposób odpowiedzialny. Problem polega na tym, że ustaw nie tworzy się wyłącznie dla aktualnie rządzących.
Senat przed ważnym sprawdzianem
Ustawa trafiła do Senatu. To kolejny etap, na którym można ocenić proporcjonalność przyjętych rozwiązań i ich zgodność z konstytucyjnymi gwarancjami.
Szczególnej uwagi wymagają przesłanki stosowania krajowych środków ograniczających, zakres uznania administracyjnego, tryb natychmiastowego wykonywania decyzji, dostęp do uzasadnienia oraz skuteczność kontroli sądowej.
Istotne jest również wyjaśnienie, jak w praktyce interpretowane będą przepisy dotyczące obcej ingerencji informacyjnej i działalności medialnej.
Rzetelna ocena ustawy nie polega na automatycznym przyjęciu argumentów rządu ani na uznaniu każdej nowej kompetencji państwa za zapowiedź cenzury.
Wymaga sprawdzenia, czy zastosowane środki są konieczne, odpowiednie do zagrożenia i wyposażone w dostateczne gwarancje chroniące jednostkę.
Państwo prawa poznaje się po tym, jak traktuje człowieka, którego podejrzewa
Druk 3003 stawia przed Polską pytanie znacznie poważniejsze niż to, kto wygrał kolejne głosowanie w Sejmie.
Czy można stworzyć skuteczny system ochrony państwa przed obcą ingerencją, nie osłabiając jednocześnie praw obywatelskich?
Odpowiedź powinna być twierdząca. Pod warunkiem jednak, że ustawodawca traktuje wolność, własność i kontrolę sądową nie jako przeszkody w działaniu administracji, lecz jako podstawowe elementy demokratycznego państwa.
Bezpieczeństwo narodowe jest wartością, której nie wolno lekceważyć. Ale również bezpieczeństwo prawne obywatela pozostaje częścią bezpieczeństwa państwa.
Niebezpieczne jest zarówno państwo bezradne wobec wrogich działań, jak i państwo dysponujące potężnymi narzędziami, których zastosowanie trudno skutecznie i odpowiednio szybko zakwestionować.
Dlatego najważniejsze pytanie dotyczące ustawy o środkach ograniczających nie brzmi, czy Polska powinna zwalczać obcą ingerencję.
Powinna.
Pytanie brzmi, czy w imię tej walki stworzyła mechanizmy wystarczająco precyzyjne, aby chronić państwo, a jednocześnie nie krzywdzić ludzi, którzy prawa nie naruszyli.
Bo państwo silne nie jest tym, które może najwięcej odebrać obywatelowi.
Silne państwo to takie, które potrafi skutecznie działać, a zarazem ograniczać własną władzę.