Dwukadencyjność w samorządach miała ograniczyć wieloletnią koncentrację władzy i otworzyć lokalną politykę na nowych kandydatów. Jej przeciwnicy przekonują, że odbiera mieszkańcom prawo ponownego wyboru sprawdzonego gospodarza. Spór jest jednak znacznie głębszy. Dotyczy nie tylko tego, kto może zostać burmistrzem, lecz także tego, kto kontroluje urząd, publiczne pieniądze i sieć lokalnych zależności. Bo można wymienić człowieka na stanowisku, nie zmieniając niczego w sposobie sprawowania władzy.
Demokracja nie kończy się na wyborach
W debacie o dwukadencyjności najczęściej słyszymy dwa argumenty.
Pierwszy: mieszkańcy powinni mieć prawo wybierać tego samego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta tak długo, jak uznają to za właściwe.
Drugi: zbyt długie sprawowanie funkcji może prowadzić do utrwalania lokalnych układów politycznych, personalnych i gospodarczych.
Oba stanowiska dotykają istotnych elementów demokracji. Żadne jednak nie wyjaśnia całego problemu.
Demokracja nie polega przecież wyłącznie na wrzuceniu karty do urny raz na pięć lat. To również prawo do informacji, możliwość kontroli decyzji, rozliczania wydatków i publicznego kwestionowania działań władz.
Można regularnie przeprowadzać wybory i jednocześnie mieć samorząd, w którym mieszkańcy z trudem uzyskują dokumenty, radni nie zadają niewygodnych pytań, a ważne decyzje zapadają bez dostatecznego uzasadnienia.
Można też mieć wieloletniego burmistrza, którego działalność podlega rzeczywistej kontroli, a administracja działa przejrzyście i profesjonalnie.
Sama liczba kadencji nie pozwala więc ocenić jakości lokalnej demokracji.
Co naprawdę zmieniła reforma z 2018 roku?
Ograniczenie liczby kadencji wójtów, burmistrzów i prezydentów miast wprowadzono ustawą z 11 stycznia 2018 roku.
Zgodnie z obowiązującym rozwiązaniem osoba dwukrotnie wybrana na stanowisko włodarza w tej samej gminie nie może zostać wybrana na ten urząd po raz trzeci.
Do limitu uwzględnia się wybory przeprowadzone od 2018 roku.
Oznacza to, że osoby wybrane zarówno w 2018, jak i w 2024 roku nie będą mogły ponownie ubiegać się o tę samą funkcję w tej samej gminie podczas regularnych wyborów w 2029 roku, o ile przepisy nie zostaną zmienione.
Kadencja rozpoczęta w 2018 roku została ustawowo przedłużona, dlatego kolejne wybory samorządowe odbyły się dopiero w 2024 roku.
Niektórzy samorządowcy objęci ograniczeniem w 2029 roku mogą mieć za sobą znacznie dłuższy okres sprawowania funkcji niż dwie ostatnie kadencje. Ich wcześniejsze wybory nie są bowiem uwzględniane przy obliczaniu limitu.
Ustawa nie zakazuje natomiast takiej osobie całkowicie dalszej działalności samorządowej. Ograniczenie dotyczy ponownego wyboru na urząd w tej samej gminie.
Warto również zauważyć, że analogiczny limit nie obowiązuje radnych, starostów ani marszałków województw.
To prowadzi do pierwszego istotnego pytania: dlaczego ustawodawca uznał, że zagrożenie nadmierną koncentracją władzy wymaga ograniczenia liczby kadencji właśnie tych organów?
Przewaga urzędującego włodarza
Wybory powinny umożliwiać uczciwą konkurencję między kandydatami.
Tyle teoria.
W praktyce urzędujący burmistrz posiada przewagę wynikającą z samego sprawowania funkcji.
Jest rozpoznawalny. Uczestniczy w wydarzeniach publicznych, spotkaniach z mieszkańcami i uroczystościach. Reprezentuje gminę podczas otwierania inwestycji, podpisywania umów i prezentowania przedsięwzięć finansowanych ze środków publicznych.
Ma również doświadczenie administracyjne oraz wiedzę o funkcjonowaniu lokalnych instytucji.
Nie oznacza to automatycznie nadużywania stanowiska.
Jednak wieloletnia obecność w życiu publicznym może sprawiać, że nowy kandydat rozpoczyna rywalizację z wyraźnie słabszej pozycji.
W małych społecznościach ta różnica bywa szczególnie istotna.
Lokalna polityka jest bowiem silnie związana z relacjami zawodowymi, gospodarczymi i społecznymi.
Przedsiębiorcy współpracują z gminą. Organizacje pozarządowe ubiegają się o dotacje. Jednostki organizacyjne korzystają z budżetu samorządu. Mieszkańcy kontaktują się z urzędem w sprawach nieruchomości, inwestycji i usług publicznych.
Są to naturalne relacje funkcjonujące w każdej gminie.
Problem zaczyna się wtedy, gdy zależności instytucjonalne ograniczają swobodę publicznej krytyki lub utrudniają powstanie konkurencyjnego środowiska politycznego.
Dlatego warto pytać nie tylko o liczbę kandydatów, ale również o warunki, w jakich mogą oni prowadzić kampanię.
Burmistrz odchodzi. Jego ludzie zostają
Dwukadencyjność ma wymusić personalną zmianę na stanowisku.
Nie musi jednak oznaczać zmiany politycznego zaplecza.
Wyobraźmy sobie wieloletniego burmistrza, który nie może ponownie kandydować. Wskazuje swojego zastępcę jako naturalnego następcę.
Nowy kandydat korzysta z rozpoznawalności środowiska, poparcia dotychczasowego włodarza i doświadczenia osób związanych z urzędem.
Wygrywa wybory.
Formalnie następuje zmiana. Politycznie może jednak zostać zachowana ciągłość.
Nie ma w tym automatycznie niczego niezgodnego z prawem. Przekazywanie poparcia politycznego i budowanie zaplecza następcy są normalnymi elementami demokratycznej rywalizacji.
Ale pokazuje to zasadniczą słabość dwukadencyjności jako narzędzia przeciwdziałania utrwalaniu lokalnych układów.
Można bowiem ograniczyć czas sprawowania funkcji przez jedną osobę, nie ograniczając trwałości całego środowiska politycznego.
Co więcej, były burmistrz może pozostać aktywny w życiu samorządowym, obejmując inne stanowisko lub uczestnicząc w działalności politycznej.
Zmiana nazwiska na drzwiach gabinetu nie jest jeszcze dowodem zmiany sposobu sprawowania władzy.
I odwrotnie: polityczna ciągłość nie oznacza automatycznie patologii.
O jakości zarządzania decydują konkretne działania, a nie sam fakt, że nowy włodarz był wcześniej współpracownikiem poprzednika.
Rada gminy. Kontroler czy polityczne zaplecze?
W dyskusji o dwukadencyjności zbyt rzadko pojawia się pytanie o rolę radnych.
Tymczasem to rada gminy posiada ustawowe kompetencje kontrolne wobec działalności wójta i gminnych jednostek organizacyjnych.
Radni analizują budżet, uczestniczą w procedurach absolutoryjnych, rozpatrują raport o stanie gminy i mogą korzystać z przewidzianych prawem instrumentów uzyskiwania informacji.
Funkcjonują komisje rewizyjne oraz inne mechanizmy kontroli.
Ale skuteczność tych rozwiązań zależy od sposobu ich wykorzystywania.
Jeżeli większość rady tworzy polityczne zaplecze burmistrza, nie musi to oznaczać niczego niewłaściwego. Stabilna współpraca między organami samorządu może ułatwiać realizację inwestycji i prowadzenie polityki rozwoju.
Jednak współpraca nie powinna oznaczać bezwarunkowej akceptacji każdej decyzji.
Radny ma reprezentować mieszkańców, a nie wyłącznie interes politycznego środowiska, z którego został wybrany.
Powinien pytać o koszty, ryzyka, dokumenty, uzasadnienia i konsekwencje podejmowanych decyzji.
Nie wystarczy, że uchwała zostanie przegłosowana zgodnie z procedurą.
Ważne jest również, czy radni otrzymali komplet informacji, czy mogli je przeanalizować i czy mieszkańcy mają możliwość poznania podstaw rozstrzygnięcia.
Samorząd może działać formalnie zgodnie z prawem, a jednocześnie pozostawiać poważne wątpliwości dotyczące jakości zarządzania.
Dwukadencyjność tego problemu nie rozwiązuje.
A co ze starostą i marszałkiem?
Ograniczenie liczby kadencji dotyczy bezpośrednio wybieranych wójtów, burmistrzów i prezydentów miast.
Nie obejmuje w analogiczny sposób starostów ani marszałków województw.
Różnica wynika między innymi z odmiennego modelu ustrojowego.
Starosta jest wybierany przez radę powiatu, a marszałek przez sejmik województwa. Obaj funkcjonują w strukturze kolegialnych zarządów.
Nie można więc mechanicznie porównywać tych stanowisk z jednoosobowym organem wykonawczym gminy.
Ale pytanie o koncentrację wpływów pozostaje aktualne.
W powiatach i województwach również mogą powstawać wieloletnie porozumienia polityczne. Te same środowiska mogą przez kolejne kadencje utrzymywać większość i decydować o obsadzie stanowisk.
Czy zatem ustawowy limit jest właściwym instrumentem przeciwdziałania nadmiernej koncentracji władzy?
A jeżeli tak, to dlaczego jego zastosowanie ograniczono do określonych organów?
Odpowiedź wymaga analizy kompetencji, sposobu wyboru i rzeczywistej skuteczności mechanizmów kontroli.
Samo hasło o potrzebie wymiany polityków nie wystarcza.
Ostatnia kadencja. Wolność od wyborców?
Istnieje jeszcze jeden paradoks dwukadencyjności.
Włodarz, który wie, że nie może ponownie kandydować, przestaje zabiegać o własną reelekcję.
Może to przynieść pozytywne skutki.
Nie musi podporządkowywać decyzji bieżącej popularności. Może podejmować działania trudne, kosztowne politycznie, ale uzasadnione długofalowym interesem gminy.
Może również ograniczać wydatki, których utrzymywanie służyło przede wszystkim zdobywaniu poparcia.
Ale istnieje także inne ryzyko.
Brak możliwości ponownego kandydowania może osłabiać znaczenie wyborczej odpowiedzialności za podejmowane decyzje.
Włodarz nadal podlega prawu, nadzorowi i kontroli instytucjonalnej. Nie oznacza to jednak, że mechanizm odpowiedzialności politycznej działa identycznie jak w przypadku osoby ubiegającej się o reelekcję.
Pojawia się również pytanie o przyszłość zawodową i polityczną ustępującego samorządowca.
Czy będzie przygotowywał następcę? Czy zamierza objąć inne stanowisko publiczne? Czy pozostanie aktywny w lokalnym środowisku politycznym?
Żadna z tych możliwości nie jest sama w sobie niewłaściwa.
Pokazują one jednak, że ustawowe ograniczenie liczby kadencji może zmieniać motywacje polityków, niekoniecznie w sposób jednoznacznie korzystny lub niekorzystny.
Referendum. Prawo do odwołania władzy, którego trudno użyć
Zwolennicy zniesienia dwukadencyjności przypominają, że mieszkańcy mogą rozliczać włodarzy podczas wyborów.
Istnieje również możliwość zorganizowania referendum odwoławczego.
To ważny instrument demokracji lokalnej.
Jego skuteczność jest jednak uzależniona od spełnienia określonych warunków prawnych, w tym wymogów dotyczących udziału uprawnionych mieszkańców.
Może więc dojść do sytuacji, w której referendum nie wywołuje skutków prawnych pomimo dużej liczby głosów za odwołaniem.
Z drugiej strony odpowiednie progi mają zapobiegać destabilizacji samorządu przez niewielkie, szczególnie aktywne grupy przeciwników włodarza.
Nie jest to zatem problem, który można rozwiązać jednym hasłem.
Warto jednak zastanowić się, czy obecny model kontroli społecznej zapewnia mieszkańcom wystarczające możliwości reagowania na nieprawidłowości między wyborami.
Jeżeli ograniczamy liczbę kadencji w imię demokracji, powinniśmy równie poważnie traktować instrumenty bieżącej odpowiedzialności władzy.
Powiat trzebnicki. Sprawdźmy nie nazwiska, lecz mechanizmy
Dyskusja o dwukadencyjności nie powinna kończyć się na warszawskiej debacie parlamentarnej.
Jej skutki będą odczuwalne przede wszystkim w gminach.
W powiecie trzebnickim funkcjonuje sześć samorządów gminnych: Trzebnica, Oborniki Śląskie, Żmigród, Prusice, Wisznia Mała i Zawonia.
Każdy ma odmienną sytuację gospodarczą, finansową i polityczną.
Dlatego warto zbadać, jak długo poszczególni włodarze sprawują funkcje, ilu kandydatów uczestniczyło w kolejnych wyborach i jak zmieniała się jakość zarządzania.
Ale nie tylko.
Należy również przyjrzeć się przejrzystości finansów, sposobowi przygotowywania uchwał, dostępowi do dokumentów, polityce kadrowej i skuteczności nadzoru sprawowanego przez rady gmin.
Ważne jest także to, czy mieszkańcy mogą bez przeszkód zadawać pytania, zgłaszać uwagi i otrzymywać merytoryczne odpowiedzi.
Nie chodzi o sporządzenie rankingu politycznej sympatii.
Chodzi o sprawdzenie, czy lokalne instytucje działają w sposób zapewniający ciągłość, przejrzystość i odpowiedzialność niezależnie od osoby sprawującej urząd.
To szczególnie istotne w perspektywie wyborów samorządowych w 2029 roku.
Samorząd nie jest prywatnym majątkiem
W polskiej polityce utrwaliły się sformułowania, że ktoś „ma swoją gminę”, „trzyma powiat” albo „kontroluje samorząd”.
Takie określenia bywają używane potocznie, ale kryje się w nich niebezpieczny sposób myślenia.
Gmina nie należy do burmistrza.
Powiat nie jest własnością starosty.
Urząd nie stanowi prywatnego przedsiębiorstwa osoby, która wygrała wybory.
Samorząd jest wspólnotą mieszkańców, a jego organy wykonują zadania publiczne na podstawie i w granicach prawa.
Wyborczy mandat daje prawo sprawowania funkcji. Nie daje prawa do traktowania instytucji publicznych jako własnego zaplecza.
Nie zmienia tego ani liczba zwycięstw wyborczych, ani długość urzędowania.
Podobnie jednak nie można uznać, że wieloletni burmistrz jest złym gospodarzem wyłącznie dlatego, że przez wiele kadencji wygrywał wybory.
Władza powinna być oceniana na podstawie decyzji, rezultatów i przestrzegania standardów publicznych.
Nie na podstawie samego kalendarza.
Najważniejsze pytanie pozostaje bez odpowiedzi
Spór o dwukadencyjność często przedstawiany jest jako konflikt między wolnością wyboru mieszkańców a koniecznością przeciwdziałania lokalnym układom.
To jednak fałszywe uproszczenie.
Można bowiem wyobrazić sobie samorząd, w którym burmistrz zmienia się regularnie, lecz sposób podejmowania decyzji pozostaje nieprzejrzysty.
Można również wyobrazić sobie samorząd, w którym wieloletni włodarz działa pod skuteczną kontrolą rady, mieszkańców, mediów i instytucji nadzorczych.
O jakości demokracji nie decyduje wyłącznie liczba kadencji.
Decyduje również to, czy istnieją mechanizmy pozwalające skutecznie sprawdzać i rozliczać władzę.
Pełne skutki ograniczenia wprowadzonego w 2018 roku będzie można oceniać dopiero po wyborach w 2029 roku, kiedy po raz pierwszy w regularnych wyborach zadziała zakaz ponownego kandydowania wobec osób dwukrotnie wybranych od początku obowiązywania reformy.
Dopiero wtedy będzie można zbadać, czy ograniczenie rzeczywiście zwiększyło konkurencję polityczną, czy tylko doprowadziło do wymiany nazwisk.
Wnioski. Nie wystarczy wymienić człowieka
Dwukadencyjność może stanowić mechanizm ograniczający wieloletnią koncentrację władzy.
Nie jest jednak lekarstwem na wszystkie problemy samorządu.
Nie zastąpi niezależnych radnych, przejrzystych finansów, rzetelnej kontroli i dostępu mieszkańców do informacji.
Nie wyeliminuje automatycznie konfliktów interesów.
Nie zagwarantuje również, że następca dotychczasowego burmistrza będzie lepiej zarządzał gminą.
Z drugiej strony zniesienie ograniczenia nie oznacza automatycznie zagrożenia dla demokracji, jeżeli funkcjonują skuteczne mechanizmy odpowiedzialności publicznej i uczciwej konkurencji wyborczej.
Dlatego zamiast sprowadzać dyskusję do pytania, czy burmistrz powinien rządzić dziesięć czy dwadzieścia lat, warto postawić znacznie poważniejsze pytanie.
Czy mieszkaniec ma rzeczywistą możliwość kontrolowania swojego samorządu, niezależnie od tego, kto aktualnie sprawuje władzę?
Bo demokracja nie kończy się w dniu wyborów.
A prawdziwa odpowiedzialność władzy zaczyna się wtedy, gdy nawet najpopularniejszy burmistrz musi odpowiedzieć na niewygodne pytanie.
Nie dlatego, że zbliżają się wybory.
Dlatego, że zarządza sprawami publicznymi, a nie własnym majątkiem.
Radio DTR – analiza redakcyjna Czytaj dalej Wybraliśmy teksty, które naturalnie prowadzą czytelnika dalej.Ten temat ma ciąg dalszy