Plany „za darmo”, interes prywatny i publiczna decyzja. RIO ujawniła nieprawidłowości w Zawoni

Oceń materiał

W latach 2014–2016 Gmina Zawonia podjęła dziewięć uchwał dotyczących uchwalenia albo zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W siedmiu przypadkach nie zapłaciła jednak za przygotowanie projektów. Gotowe dokumenty zostały przekazane nieodpłatnie przez osoby zainteresowane dokonaniem zmian. Regionalna Izba Obrachunkowa uznała tę praktykę za niezgodną z prawem.

To nie jest historia wyłącznie o oszczędności kilku czy kilkunastu tysięcy złotych. Plan miejscowy decyduje o tym, gdzie można budować domy, zakłady przemysłowe, magazyny, drogi czy instalacje techniczne. Może także radykalnie zmienić wartość nieruchomości. Dlatego pytanie, kto finansuje przygotowanie takiego dokumentu, nie jest księgowym drobiazgiem. Dotyczy niezależności całej procedury.

Siedem projektów od zainteresowanych osób

Ustalenie RIO jest jednoznaczne. W latach 2014–2016 Gmina Zawonia podjęła dziewięć uchwał w sprawie planów miejscowych, a w siedmiu przypadkach otrzymała gotowe projekty nieodpłatnie od osób zainteresowanych zmianami. Samorząd nie poniósł kosztów ich sporządzenia.

Reklama

Na pierwszy rzut oka mogło to wyglądać jak korzyść dla budżetu: ktoś przygotował dokument, gmina nie musiała płacić, a procedura mogła toczyć się dalej.

Problem polega na tym, że planowanie przestrzenne nie jest usługą wykonywaną dla prywatnego zleceniodawcy. Jest zadaniem publicznym, które powinno służyć całej wspólnocie samorządowej. Projekt planu ma godzić różne interesy: właścicieli gruntów, mieszkańców sąsiednich nieruchomości, przedsiębiorców, rolników, ochrony środowiska, infrastruktury komunalnej i przyszłego rozwoju miejscowości.

Gdy koszty opracowania ponosi osoba zainteresowana konkretną zmianą, pojawia się podstawowe pytanie: czy dokument rzeczywiście powstaje jako bezstronne narzędzie polityki przestrzennej gminy, czy przede wszystkim jako środek prowadzący do realizacji prywatnego zamierzenia?

RIO nie stwierdziła, że plany zostały przygotowane pod dyktando inwestorów. Nie wykazała również korupcji ani przestępstwa. Potwierdziła jednak mechanizm, który sam w sobie stwarzał ryzyko konfliktu między interesem publicznym i prywatnym.

Prawo wskazywało, kto ma płacić

Regionalna Izba Obrachunkowa wskazała, że postępowanie gminy było niezgodne z art. 21 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 4 ówcześnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisów wynikało, że po podjęciu uchwały przez radę gminy to wójt sporządza projekt planu miejscowego, rozpatruje wnioski i zapewnia przygotowanie prognozy oddziaływania na środowisko. Koszty sporządzenia planu powinny natomiast obciążać budżet gminy.

Nie chodziło więc o to, czy gmina mogła znaleźć hojnego sponsora. Ustawodawca wskazał konkretny model: dokument publiczny ma być finansowany ze środków publicznych.

Takie rozwiązanie ma znaczenie ustrojowe. Gmina płaci za projekt, ponieważ to ona odpowiada za politykę przestrzenną i ma występować w interesie wszystkich mieszkańców. Koszt planu nie jest zbędnym wydatkiem administracyjnym. Jest ceną niezależności procesu decyzyjnego.

W Zawoni siedem z dziewięciu projektów powstało w innym modelu: pieniądze pozostawały poza budżetem, a gotowe opracowania pochodziły od osób zainteresowanych wprowadzeniem zmian. ilustracja do artykułu kto finansował plany

Kto skorzystał na zmianach?

Raport RIO nie podaje nazwisk osób przekazujących projekty ani numerów nieruchomości, których dotyczyły procedury. Nie wiadomo również, jakie dokładnie zmiany wprowadzono w poszczególnych dokumentach.

To właśnie tutaj zaczyna się najważniejsza część dziennikarskiego śledztwa.

Trzeba ustalić, czy zmieniano przeznaczenie gruntów rolnych na budowlane, czy dopuszczano działalność przemysłową, większą zabudowę, instalacje techniczne, magazyny albo przedsięwzięcia wcześniej niedozwolone. Należy również sprawdzić, kto był właścicielem działek przed rozpoczęciem procedury i czy po uchwaleniu planu wartość tych nieruchomości mogła wzrosnąć.

Sama zmiana przeznaczenia gruntu nie jest niczym nielegalnym. Plany miejscowe właśnie po to powstają. Wątpliwości rodzi dopiero połączenie dwóch elementów: prywatnego zainteresowania określonym rozstrzygnięciem oraz prywatnego finansowania projektu dokumentu, który później staje się prawem miejscowym.

Osoba finansująca przygotowanie projektu nie podejmuje ostatecznej decyzji — plan uchwala rada gminy. Nie usuwa to jednak pytania o początkowy kształt dokumentu, rolę projektanta i zakres kontroli sprawowanej przez urząd.

Czy urząd dostał gotowca?

RIO użyła sformułowania „gotowe projekty planów miejscowych”. Oznacza to, że do gminy trafiały opracowania przygotowane wcześniej na koszt zainteresowanych osób.

Nie wiadomo jeszcze, czy urząd wprowadzał do nich istotne zmiany, czy przeprowadzał dodatkowe analizy ani w jaki sposób oceniał zgodność projektów z interesem całej gminy. Nie można więc przesądzać, że urzędnicy automatycznie przyjmowali każdą propozycję.

Można natomiast postawić uzasadnione pytania:

Czy projektant był wybierany przez gminę, czy przez właściciela zainteresowanego zmianą? Kto przekazywał mu wytyczne? Kto regulował wynagrodzenie? Czy umowa z urbanistą przewidywała ochronę interesu publicznego? Czy urząd dysponował pełną dokumentacją finansową i projektową? Czy radni wiedzieli, kto faktycznie opłacił przygotowanie materiału, nad którym głosowali?

Bez odpowiedzi na te pytania nie sposób ocenić, czy naruszenie miało wyłącznie charakter finansowo-proceduralny, czy też mogło wpłynąć na treść uchwalonych planów.

Odpowiedzialność trzeba przypisać precyzyjnie

W wystąpieniu pokontrolnym RIO wskazała, że odpowiedzialność za nieprawidłowości i uchybienia w okresie objętym kontrolą ponosili wójt Gminy Zawonia, skarbnik oraz — stosownie do zakresów czynności — pracownicy merytoryczni urzędu.

Nie oznacza to jednak, że wszystkie siedem przypadków można automatycznie przypisać jednej osobie.

Reklama

Okres opisany przez RIO obejmuje lata 2014–2016. W styczniu 2014 roku funkcję wójta Gminy Zawonia pełnił Robert Borczyk, do którego skierowano wcześniejszą korespondencję pokontrolną. Wystąpienie z kwietnia 2017 roku zostało natomiast skierowane do Agnieszki Wersty, sprawującej wówczas urząd wójta.

Aby rzetelnie ustalić odpowiedzialność, trzeba poznać datę rozpoczęcia każdej z dziewięciu procedur, datę przekazania projektu, moment wykonywania kluczowych czynności oraz osoby podpisujące dokumenty. Dopiero wtedy będzie można wskazać, które sprawy rozpoczęły się w poprzedniej kadencji, a które przeprowadzono już za kadencji Agnieszki Wersty.

To rozróżnienie nie osłabia ustaleń RIO. Chroni natomiast materiał przed nieuprawnionym przypisaniem wszystkich działań jednej osobie.

RIO nakazała zmianę praktyki

Wniosek pokontrolny nr 13 zobowiązywał gminę do przestrzegania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, szczególnie poprzez obciążanie budżetu gminy kosztami sporządzania planów miejscowych.

Innymi słowy: RIO nakazała zakończenie praktyki przyjmowania finansowanych prywatnie projektów.

W wystąpieniu po kolejnej kontroli kompleksowej z 2021 roku problem ten nie został ponownie wymieniony. Dokument dotyczył innych nieprawidłowości, między innymi księgowości, programów zdrowotnych i gospodarowania nieruchomościami.

Nie można jednak na tej podstawie przesądzić, że wszystkie skutki wcześniejszej praktyki zostały wyjaśnione. Brak ponownego zarzutu może oznaczać zmianę sposobu finansowania kolejnych planów. Nie odpowiada natomiast na pytanie, jakie rozstrzygnięcia znalazły się w siedmiu projektach przyjętych wcześniej i kto odniósł z nich korzyść.

„Za darmo” nie zawsze oznacza bez kosztów

Gmina nie zapłaciła za siedem projektów z własnego budżetu. Nie oznacza to jednak, że dokumenty powstały bez kosztów. Ktoś musiał sfinansować pracę urbanistów, analizy, mapy i pozostałe opracowania.

Pieniądze nie zniknęły. Zmieniło się jedynie źródło finansowania.

Właśnie dlatego określenie „darmowe plany” może być mylące. Dla budżetu gminy były bezpłatne. Dla podmiotów zainteresowanych zmianą — już nie. A jeżeli prywatny podmiot ponosi koszt przygotowania dokumentu, naturalne staje się pytanie, jakiego rezultatu oczekuje w zamian.

Nie należy z góry zakładać, że każdy finansujący działał nieuczciwie. Możliwe, że mieszkańcy chcieli jedynie przyspieszyć procedurę albo od lat bezskutecznie zabiegali o racjonalną zmianę przeznaczenia swoich gruntów. Nawet wtedy gmina nie powinna jednak zastępować publicznego modelu planowania prywatnym finansowaniem.

Prawo nie może zależeć od tego, kto ma pieniądze na projektanta.

Dokumenty powinny zostać ujawnione

Do pełnego wyjaśnienia sprawy potrzebne są wszystkie uchwały planistyczne z lat 2014–2016, projekty przekazane gminie, korespondencja z osobami zainteresowanymi, umowy z urbanistami, dokumenty potwierdzające finansowanie oraz wykazy działek objętych zmianami.

Istotna będzie również odpowiedź przekazana RIO po kontroli. Izba zobowiązała gminę do poinformowania o wykonaniu wniosków albo przyczynach ich niewykonania.

Dopiero zestawienie tych materiałów pozwoli odpowiedzieć na najważniejsze pytania:

Kto dostarczył siedem projektów? Jakich nieruchomości dotyczyły? Kto wybrał projektantów? Jakie zmiany wprowadzono? Czy właściciele objętych terenów uzyskali wymierne korzyści? Czy urząd przeprowadził własną, niezależną ocenę dokumentów?

Planowanie przestrzenne to władza nad wartością ziemi

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest niewinną mapą przechowywaną w urzędowej szafie. Jest prawem miejscowym. Określa, co wolno wybudować, jak wysoko, w jakiej odległości i z jakim przeznaczeniem.

Jedna uchwała może sprawić, że grunt o niewielkiej wartości stanie się atrakcyjną działką inwestycyjną. Może też obniżyć wartość nieruchomości sąsiedniej, ograniczyć możliwość zabudowy albo dopuścić przedsięwzięcie uciążliwe dla mieszkańców.

Z tego powodu finansowanie projektu planu przez osobę zainteresowaną zmianą nie jest wyłącznie technicznym uchybieniem. Dotyka fundamentu zaufania do procesu planistycznego.

RIO potwierdziła fakt: w siedmiu z dziewięciu przypadków gmina przyjęła gotowe projekty od zainteresowanych osób i nie poniosła kosztów ich sporządzenia. Uznała tę praktykę za niezgodną z prawem.

Resztę trzeba dopiero wyjaśnić.

Nie wolno dziś twierdzić, że plany napisano pod konkretnych inwestorów. Można jednak — i trzeba — zapytać, dlaczego publiczne dokumenty finansowały osoby oczekujące określonych zmian, co dokładnie znalazło się w tych projektach oraz kto ostatecznie na nich skorzystał.

Bo plan, który dla gminy był „za darmo”, mógł okazać się bardzo cenny dla kogoś innego.

Autor: Rafał Chwaliński

Oceń po lekturze