Wystarczy jedno słowo: RODO. Dokumentu nie pokażemy, nazwiska nie ujawnimy, informacji nie udostępnimy. W ten sposób przepisy, które powstały po to, by chronić prywatność człowieka, bywają przedstawiane jako uzasadnienie ograniczania jawności działalności instytucji publicznych. Tyle że RODO nie zniosło Konstytucji, nie unieważniło prawa do informacji publicznej i nie dało urzędnikom prawa do ukrywania własnych decyzji. Gdzie zatem przebiega granica między ochroną obywatela a ochroną urzędu przed obywatelską kontrolą?

Jedno słowo, które potrafi zamknąć urzędowe drzwi

Wyobraźmy sobie prostą sytuację.

Mieszkaniec chce dowiedzieć się, kto odpowiadał za przygotowanie określonego dokumentu. Kto podjął decyzję, kto ją zatwierdził albo kto reprezentował instytucję przy zawieraniu umowy finansowanej z publicznych pieniędzy.

Reklama

Nie prosi o historię choroby urzędnika. Nie interesuje go adres zamieszkania jego rodziny ani prywatny numer telefonu.

Pyta o działalność instytucji, która wykonuje zadania publiczne i utrzymywana jest między innymi z pieniędzy podatników.

W odpowiedzi może usłyszeć: nie możemy udostępnić tych danych ze względu na RODO.

I tutaj zaczyna się problem.

Nie dlatego, że ochrona danych osobowych jest niepotrzebna. Przeciwnie. Jest jednym z podstawowych elementów ochrony praw człowieka we współczesnym państwie.

Problem pojawia się wtedy, gdy samo powołanie się na RODO zastępuje analizę prawną.

Gdy zamiast wskazania konkretnego przepisu, określonego rodzaju chronionych informacji i rzeczywistej przyczyny odmowy pojawia się jedno uniwersalne wyjaśnienie.

RODO.

Słowo, które w niektórych sytuacjach brzmi niemal jak urzędowe zaklęcie.

Tyle że prawo nie działa na zaklęcia.

Czego naprawdę dotyczy RODO?

Ogólne rozporządzenie o ochronie danych osobowych, stosowane od 25 maja 2018 roku, powstało po to, aby chronić osoby fizyczne w związku z przetwarzaniem dotyczących ich informacji.

Artykuł 4 RODO definiuje dane osobowe jako informacje odnoszące się do osoby zidentyfikowanej albo możliwej do zidentyfikowania.

Może to być imię i nazwisko, adres, numer identyfikacyjny, a także wiele innych informacji, które samodzielnie lub w połączeniu z dodatkowymi danymi pozwalają ustalić tożsamość człowieka.

Ale już w tym miejscu pojawia się pierwsze ważne nieporozumienie.

To, że określona informacja stanowi dane osobowe, nie oznacza automatycznie, że jej ujawnienie jest zabronione.

RODO nie wprowadza powszechnego zakazu przetwarzania danych osobowych. Określa zasady, podstawy prawne i warunki, w jakich można je wykorzystywać, przechowywać oraz udostępniać.

Ujawnienie danych osobowych może być zgodne z prawem również bez zgody osoby, której te dane dotyczą, jeżeli istnieje odpowiednia podstawa prawna.

Przykładowo instytucja publiczna może przetwarzać i udostępniać określone dane, gdy realizuje obowiązek prawny albo wykonuje zadanie w interesie publicznym.

Nie oznacza to dowolności. Nadal obowiązują zasady legalności, minimalizacji danych oraz ograniczenia ich przetwarzania do uzasadnionego celu.

Oznacza natomiast, że RODO nie jest jednoznacznym synonimem tajemnicy.

Nie wszystko, co pozwala zidentyfikować człowieka, musi pozostawać ukryte przed społeczeństwem.

Dane osobowe i dane wrażliwe. Dwa pojęcia, których nie wolno mylić

W dyskusjach o udostępnianiu dokumentów często wszystkie informacje dotyczące konkretnej osoby wrzucane są do jednego worka.

To zasadniczy błąd.

RODO odróżnia zwykłe dane osobowe od szczególnych kategorii danych, potocznie nazywanych danymi wrażliwymi.

Artykuł 9 rozporządzenia obejmuje między innymi informacje o stanie zdrowia, pochodzeniu rasowym lub etnicznym, przekonaniach religijnych, poglądach politycznych, przynależności do związków zawodowych, orientacji seksualnej oraz określone dane genetyczne i biometryczne.

Przetwarzanie takich danych podlega szczególnym regułom, choć także tutaj prawo przewiduje określone wyjątki.

Tymczasem imię i nazwisko urzędnika nie staje się daną szczególnej kategorii tylko dlatego, że występuje na urzędowym dokumencie.

Podobnie służbowy adres poczty elektronicznej, stanowisko czy informacja o zakresie wykonywanych obowiązków nie mają automatycznie takiego samego charakteru jak dane medyczne mieszkańca.

Numer PESEL także nie jest szczególną kategorią danych w rozumieniu art. 9 RODO, choć jako krajowy numer identyfikacyjny wymaga odpowiednich zabezpieczeń.

To rozróżnienie jest kluczowe.

Nie można stawiać znaku równości między ochroną prywatnego życia człowieka a ukrywaniem informacji dotyczących wykonywania obowiązków publicznych.

Konstytucja daje obywatelowi prawo wiedzieć

Polskie prawo nie pozostawia wątpliwości co do znaczenia jawności życia publicznego.

Artykuł 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje obywatelom dostęp do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Prawo to obejmuje również określone informacje dotyczące podmiotów wykonujących zadania publiczne i gospodarujących mieniem publicznym.

Konstytucja przewiduje dostęp do dokumentów, a także możliwość uczestniczenia w posiedzeniach organów kolegialnych pochodzących z powszechnych wyborów, wraz z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

Nie jest to przywilej przyznawany mieszkańcowi przez urząd.

Jest to konstytucyjne uprawnienie obywatela.

Co szczególnie ważne, ustawa o dostępie do informacji publicznej przyznaje prawo do informacji każdemu, bez konieczności wykazywania interesu prawnego lub faktycznego, z ustawowymi wyjątkami dotyczącymi między innymi informacji przetworzonej.

W praktyce mieszkaniec nie musi wyjaśniać, dlaczego interesuje się działalnością starostwa, urzędu gminy czy innej instytucji zobowiązanej do udostępniania informacji.

Może pytać, ponieważ ma do tego prawo.

Oczywiście jawność nie jest absolutna.

Konstytucja dopuszcza jej ograniczenia, między innymi ze względu na ochronę praw innych osób, bezpieczeństwo czy określone ustawowo interesy państwa.

Ale ograniczenia te muszą mieć konkretną podstawę prawną.

Nie mogą wynikać wyłącznie z urzędowej wygody, przyjętego zwyczaju ani obawy przed społeczną krytyką.

Artykuł 86 RODO. Przepis, o którym warto przypominać urzędom

W debacie o ochronie danych osobowych niezwykle rzadko przywołuje się art. 86 RODO.

A szkoda, ponieważ dotyka on samego centrum sporu.

Przepis ten przewiduje możliwość ujawniania danych osobowych znajdujących się w dokumentach urzędowych, zgodnie z prawem Unii Europejskiej albo prawem państwa członkowskiego, w celu pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów z prawem do ochrony danych osobowych.

Innymi słowy: europejski prawodawca dostrzegł, że obok ochrony prywatności istnieje również potrzeba zapewnienia jawności działalności instytucji publicznych.

Nie postanowił, że jedno prawo zawsze musi wykluczać drugie.

Przewidział konieczność ich pogodzenia.

Artykuł 86 nie stanowi samodzielnego nakazu ujawnienia wszystkich danych z dokumentów urzędowych. Odsyła do właściwych przepisów regulujących dostęp do informacji.

W Polsce podstawowe znaczenie ma tutaj ustawa z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej.

To jej regulacje, rozpatrywane łącznie z RODO i innymi przepisami szczególnymi, pozwalają określić, kiedy dana informacja powinna zostać ujawniona, a kiedy podlega ochronie.

Dlatego ogólne stwierdzenie, że RODO nie pozwala na udostępnienie dokumentu, nie jest wystarczającym wyjaśnieniem.

Trzeba zbadać konkretną sytuację.

Nie można powoływać się na europejską ochronę danych, ignorując jednocześnie europejskie przepisy, które przewidują godzenie tej ochrony z dostępem do dokumentów urzędowych.

Kiedy nazwisko jest prywatne, a kiedy ma znaczenie publiczne?

Wyobraźmy sobie dwie osoby.

Pierwsza jest mieszkańcem gminy, który składa wniosek dotyczący swojej sytuacji rodzinnej, zdrowotnej albo mieszkaniowej.

Druga jest osobą pełniącą funkcję publiczną, podejmującą w ramach swoich kompetencji decyzję o wykorzystaniu środków publicznych.

Obie osoby posiadają prawo do ochrony danych osobowych.

Jednak informacje o ich działaniach nie muszą podlegać takim samym ograniczeniom jawności.

I nie powinno to nikogo dziwić.

Artykuł 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje ochronę prywatności osoby fizycznej, lecz jednocześnie wyłącza to ograniczenie w odniesieniu do informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji.

W szczególności dotyczy to warunków powierzenia i wykonywania funkcji publicznej.

Jeżeli zatem radny uczestniczy w głosowaniu, starosta wykonuje ustawowe kompetencje, a wójt wydaje zarządzenie, informacja o ich działaniach w ramach sprawowanych funkcji może podlegać ujawnieniu.

Co więcej, sama obecność nazwiska w dokumencie nie daje jeszcze odpowiedzi na pytanie o jego jawność.

Istotne są charakter pełnionej funkcji, związek danych z działalnością publiczną oraz przepisy właściwe dla danej informacji.

Nie każda osoba zatrudniona w urzędzie jest automatycznie osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu przepisów o jawności.

Nie wszystkie informacje dotyczące radnego, burmistrza czy starosty są również publiczne.

Ich życie rodzinne, prywatne kontakty, dokumentacja medyczna oraz inne niezwiązane z wykonywaniem funkcji informacje nadal podlegają ochronie.

I właśnie na tym polega prawidłowe rozróżnienie.

Nie chodzi o odbieranie prywatności urzędnikom.

Chodzi o to, by nie przenosić ochrony ich życia prywatnego na działania podejmowane w imieniu instytucji publicznych.

Nazwisko, funkcja, podpis i adres. Dlaczego to nie jest to samo?

Tu dochodzimy do jednego z najbardziej praktycznych problemów związanych z udostępnianiem dokumentów.

W urzędowych pismach pojawiają się różne informacje identyfikujące człowieka. Często traktowane są podobnie, mimo że mogą mieć odmienny charakter i znaczenie prawne.

Imię i nazwisko osoby pełniącej funkcję publiczną może podlegać ujawnieniu, jeśli dotyczy działalności związanej z wykonywaniem tej funkcji.

Nazwa stanowiska i zakres obowiązków mogą stanowić informację publiczną, ponieważ pozwalają ustalić organizację instytucji, kompetencje i zakres odpowiedzialności.

Podpis odręczny wymaga odrębnego spojrzenia. Informacja o tym, kto podpisał dokument w ramach swoich kompetencji, nie jest tym samym co konieczność opublikowania graficznego odwzorowania podpisu. Zakres ujawnienia zależy od charakteru dokumentu, celu udostępnienia oraz właściwych przepisów. Samo zasłonięcie podpisu nie musi oznaczać, że wolno ukryć również nazwisko osoby odpowiedzialnej za określoną czynność.

Adres prywatny pozostaje inną kategorią informacji niż adres urzędu lub oficjalne miejsce wykonywania funkcji publicznej. Pełnienie funkcji publicznej nie oznacza obowiązku ujawniania własnego miejsca zamieszkania, chyba że konkretny przepis przewiduje odpowiednią jawność.

Dobrym przykładem jest stanowisko Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych dotyczące sołtysów.

Organ wyjaśniał, że imię i nazwisko sołtysa, adres jego urzędowania czy służbowe dane kontaktowe mogą być jawne ze względu na pełnioną funkcję. Nie oznacza to jednak obowiązku ujawniania prywatnego numeru telefonu.

To prosty przykład pokazujący, że nie wystarczy zapytać, czy coś jest daną osobową.

Trzeba jeszcze zapytać, do jakiej sfery działalności człowieka ta informacja należy i na jakiej podstawie miałaby zostać ujawniona.

Anonimizacja. Ochrona człowieka czy zacieranie śladów odpowiedzialności?

Anonimizacja jest jednym z najważniejszych narzędzi pozwalających pogodzić dostęp do informacji publicznej z ochroną danych osobowych.

W praktyce oznacza takie przekształcenie informacji, aby nie można było zidentyfikować osoby, której dane powinny zostać zabezpieczone.

W odniesieniu do udostępnianych dokumentów może to polegać między innymi na trwałym usunięciu określonych informacji identyfikacyjnych.

Nie zawsze jednak samo zasłonięcie nazwiska jest wystarczające. Osoba może pozostawać możliwa do zidentyfikowania na podstawie innych informacji zawartych w dokumencie.

Prezes UODO wskazuje, że prawidłowa anonimizacja wymaga oceny również możliwości pośredniej identyfikacji.

Ale istnieje także drugi problem.

Co się dzieje, kiedy anonimizacja obejmuje informacje, które nie powinny zostać ukryte?

Wyobraźmy sobie udostępniony dokument, z którego usunięto nazwiska osób podejmujących decyzję, informacje o ich funkcjach i dane pozwalające ustalić odpowiedzialność za określoną czynność urzędową.

Reklama

Reklama

Reklama

Reklama

Obywatel poznaje treść dokumentu, lecz nie potrafi ustalić, kto odpowiada za przedstawione stanowisko.

Czy nadal może skutecznie kontrolować działalność instytucji?

W pewnym zakresie tak. Jednak nadmierna anonimizacja może istotnie utrudniać taką kontrolę.

Dlatego nie należy utożsamiać prawidłowej ochrony danych z mechanicznym zamazywaniem wszystkich nazwisk występujących w dokumentach.

Każde wyłączenie informacji z jawności wymaga właściwej oceny.

Jeżeli część dokumentu może zostać udostępniona po zabezpieczeniu danych chronionych, należy rozważyć takie rozwiązanie zamiast automatycznie odmawiać ujawnienia całej jego treści.

Trzeba przy tym pamiętać, że istnieją również inne ustawowe ograniczenia jawności, na przykład związane z informacjami niejawnymi czy określonymi tajemnicami prawnie chronionymi.

Nie wszystko można rozstrzygnąć samym RODO.

Anonimizacja ma chronić informacje wymagające ochrony, a nie automatycznie usuwać z dokumentów możliwość ustalenia, kto działał w imieniu władzy publicznej.

Czy w urzędzie boimy się jawności?

Warto w tym miejscu postawić pytanie wykraczające poza same przepisy.

Dlaczego dostęp do informacji publicznej bywa traktowany jak problem organizacyjny, a nie naturalny element funkcjonowania instytucji?

Przecież jawność nie powinna być czymś wyjątkowym.

Urząd gminy, starostwo powiatowe, jednostka organizacyjna samorządu czy inny podmiot wykonujący zadania publiczne działają w określonym porządku prawnym.

Mają kompetencje, obowiązki i procedury.

Ich działalność podlega różnym formom kontroli.

Jedną z nich jest kontrola obywatelska.

Nie polega ona wyłącznie na ocenie końcowego rezultatu.

Mieszkaniec może interesować się sposobem dochodzenia do decyzji, treścią przyjętych rozwiązań, zakresem odpowiedzialności i zasadami wykonywania zadań.

Prawo do informacji nie jest narzędziem zarezerwowanym dla dziennikarzy.

Przysługuje każdemu na zasadach określonych w ustawie.

Dlatego korzystanie z niego nie powinno być automatycznie odbierane jako przejaw nieufności, konfliktu czy działania wymierzonego przeciwko administracji.

Może być zwyczajnym wyrazem zainteresowania sprawami publicznymi.

A dobrze działająca instytucja powinna umieć odróżnić pytanie wymagające udzielenia informacji od żądania naruszającego czyjąś prywatność.

Problemem nie jest więc istnienie ograniczeń jawności.

Problemem byłoby ich stosowanie bez prawidłowego uzasadnienia albo w zakresie szerszym, niż wynika to z przepisów.

Urzędowa ostrożność nie może zastępować prawa

Można zrozumieć, dlaczego niektóre instytucje zachowują daleko idącą ostrożność przy udostępnianiu danych osobowych.

Naruszenie zasad ochrony danych może prowadzić do poważnych konsekwencji.

Pracownik odpowiadający za przygotowanie dokumentu może obawiać się ujawnienia informacji, które powinny pozostać chronione.

Taka ostrożność sama w sobie nie jest wadą.

Staje się problemem, gdy prowadzi do automatycznej odmowy zamiast dokonania wymaganej analizy.

Prawo nie nakazuje bowiem wybierania zawsze najbardziej restrykcyjnego rozwiązania.

Wymaga działania zgodnego z przepisami.

A te przewidują zarówno ochronę prywatności, jak i dostęp do informacji publicznej.

Nie można uzasadniać ograniczania jednego prawa samym istnieniem drugiego.

Urząd powinien wiedzieć, jakie informacje może ujawnić, jakie musi udostępnić i które rzeczywiście podlegają ochronie.

Do tego potrzebne są kompetencje, prawidłowe procedury oraz umiejętność rozróżnienia informacji prywatnych od związanych z wykonywaniem zadań publicznych.

Nie wystarczy szkolenie polegające na powtarzaniu, że dane osobowe trzeba chronić.

Trzeba również rozumieć, kiedy prawo wymaga ich zgodnego z przepisami udostępnienia.

Najgroźniejszy skutek? Obywatel zaczyna wierzyć, że nie ma prawa pytać

Nadmiernie szerokie powoływanie się na ochronę danych może mieć konsekwencje wykraczające poza pojedynczy dokument.

Jeżeli mieszkaniec wielokrotnie spotyka się z odpowiedzią, że informacji nie można ujawnić z powodu RODO, może z czasem uznać, że nie ma prawa jej otrzymać.

Może zrezygnować z kolejnych pytań.

Może dojść do przekonania, że dokumenty samorządowe są przeznaczone wyłącznie dla urzędników, radnych i osób posiadających odpowiednie stanowiska.

A przecież idea dostępu do informacji publicznej jest dokładnie odwrotna.

To instytucje publiczne mają obowiązek działać w granicach prawa, a obywatele mają prawo kontrolować ich działalność w zakresie przewidzianym ustawami.

Nie potrzebują do tego specjalnego upoważnienia.

Nie muszą również wykazywać szczególnej sympatii wobec osób sprawujących władzę.

Jawność ma znaczenie właśnie dlatego, że umożliwia sprawdzanie działalności instytucji niezależnie od tego, kto aktualnie nimi kieruje.

Jeżeli informacje o wykonywaniu zadań publicznych są nieuzasadnienie ukrywane, społeczeństwo traci możliwość samodzielnej oceny działań administracji.

Wtedy pojawia się miejsce na domysły, nieufność i podejrzenia.

A przecież wiele z nich można ograniczyć przez prawidłowe udostępnienie informacji.

RODO nie chroni urzędu przed odpowiedzialnością

Trzeba powiedzieć wyraźnie: RODO nie jest ustawą o ochronie wizerunku administracji.

Nie służy zabezpieczaniu urzędników przed krytyką.

Nie zostało ustanowione po to, aby utrudniać dziennikarzom analizowanie decyzji publicznych.

Nie jest też podstawą do automatycznego ukrywania informacji tylko dlatego, że ich publikacja mogłaby wywołać niewygodne pytania.

Jednak równie błędne byłoby twierdzenie, że wszystko, co znajduje się w urzędzie, powinno być jawne.

Instytucja może przechowywać dokumentację medyczną, informacje o sytuacji rodzinnej mieszkańców, dane dzieci, dane dotyczące świadczeń czy inne informacje wymagające szczególnej ochrony.

Odpowiedzialne państwo musi takie dane zabezpieczać.

Nie ma zatem rzeczywistej potrzeby wybierania między prywatnością mieszkańców a przejrzystością wykonywania władzy.

Obie wartości można i trzeba realizować równocześnie.

Nieporozumienie zaczyna się wtedy, gdy pod pojęciem ochrony danych próbuje się umieścić wszystko: od prywatnego numeru telefonu mieszkańca po informację o osobie odpowiedzialnej za decyzję podjętą w ramach funkcji publicznej.

To nie są sytuacje tożsame.

I nie powinny być rozstrzygane w taki sam sposób.

Gdzie zatem leży granica?

Ostatecznie wszystko sprowadza się do kilku podstawowych rozróżnień.

Czy informacja dotyczy prywatnego życia człowieka, czy wykonywania funkcji publicznej?

Czy ujawnienie danych jest niezbędne lub przewidziane prawem, czy stanowiłoby nieuzasadnioną ingerencję w prywatność?

Czy ograniczenie jawności ma konkretną podstawę prawną?

Czy możliwe jest udostępnienie dokumentu po odpowiednim zabezpieczeniu informacji rzeczywiście chronionych?

I wreszcie: czy urząd potrafi wyjaśnić swoje stanowisko, wskazując przepisy, a nie jedynie ogólną nazwę europejskiego rozporządzenia?

To są pytania, które powinny poprzedzać każdą decyzję o ograniczeniu dostępu do informacji.

Nie rozwiąże ich mechaniczne skreślenie nazwiska ani powołanie się na RODO bez odniesienia do konkretnej sytuacji.

Potrzebna jest rzetelna analiza prawa.

Prawo do prywatności nie może unieważniać prawa do wiedzy

Demokratyczne państwo powinno chronić obywatela zarówno przed nieuprawnionym wykorzystaniem jego danych, jak i przed nieuzasadnionym ograniczaniem dostępu do informacji o działalności instytucji publicznych.

Oba obowiązki są równie rzeczywiste.

Dane osobowe mieszkańca nie stają się własnością urzędu tylko dlatego, że trafiły do jego dokumentacji.

Ale również informacje dotyczące wykonywania władzy publicznej nie stają się automatycznie prywatne tylko dlatego, że zawierają nazwisko urzędnika.

Granica przebiega nie między dokumentem papierowym a elektronicznym, nie między nazwiskiem a numerem telefonu, lecz przede wszystkim między charakterem informacji, podstawą prawną jej przetwarzania oraz uzasadnionym zakresem ochrony.

W państwie prawa nie powinno być miejsca ani na lekceważenie prywatności, ani na ukrywanie informacji publicznych pod pozorem jej ochrony.

Każde z tych działań może naruszać prawa obywateli.

Dlatego zamiast przyjmować bez zastrzeżeń stwierdzenie „nie możemy, bo RODO”, warto domagać się konkretnego wyjaśnienia.

Jakie dokładnie dane podlegają ochronie?

Na podstawie którego przepisu?

I dlaczego ochrona tych danych wymaga ograniczenia dostępu właśnie do tej informacji?

To pytania, na które administracja powinna potrafić odpowiedzieć.

Bo władza publiczna nie jest właścicielem informacji o swojej działalności w takim sensie, w jakim prywatny człowiek jest uprawniony do ochrony własnego życia osobistego.

Działa na podstawie prawa i w jego granicach.

Podlega też przewidzianej tym prawem kontroli.

RODO nie jest pieczątką, którą można przybić na niewygodnej informacji.

Jest instrumentem ochrony praw człowieka.

I jeśli ma być właściwie rozumiane, nie może zmieniać się w uniwersalną wymówkę służącą ograniczaniu przejrzystości instytucji publicznych.

Pozostaje zatem pytanie, od którego warto rozpocząć obywatelską kontrolę każdego urzędu:

Czy chronimy rzeczywiście dane osobowe człowieka, czy ukrywamy informacje o działalności władzy, które społeczeństwo ma prawo poznać?

Odpowiedzi nie należy szukać w samym słowie „RODO”.

Należy szukać jej w przepisach, treści konkretnego dokumentu i rzeczywistym uzasadnieniu ograniczenia jawności.

Radio DTR – cykl „RODO i jawność samorządów”. W kolejnym artykule: „Kto podpisał, kto zapłacił, kto odpowiada? Jawność dokumentów i publicznych pieniędzy”.