Burmistrz przecina wstęgę. Burmistrz podpisuje umowę. Burmistrz odwiedza budowę. Burmistrz składa życzenia, wręcza nagrody, zapowiada inwestycję i podsumowuje kadencję. Wszystko trafia na stronę urzędu, Facebooka gminy, do samorządowej gazety albo filmu opłaconego z publicznych pieniędzy. To może być zwykła informacja o działalności gminy. Problem zaczyna się wtedy, gdy urząd przestaje informować o samorządzie, a zaczyna budować wyborczy wizerunek osoby, która za chwilę poprosi mieszkańców o głosy. Gdzie przebiega granica?

To pierwszy tekst z cyklu „Anatomia wyborów”, w którym będziemy zaglądać nie do programów wyborczych, lecz do mechanizmów stojących za wyborami: pieniędzy, komisji, protokołów, podpisów, reklam, protestów i przepisów, których na co dzień prawie nie widać.

Na początek rzecz szczególnie ważna w samorządzie: kto właściwie płaci za polityczną widoczność urzędującego włodarza?

Reklama

Kampania ma swój początek

Kodeks wyborczy stawia pierwszą wyraźną granicę.

Kampania wyborcza rozpoczyna się z dniem ogłoszenia aktu o zarządzeniu wyborów i kończy 24 godziny przed głosowaniem. Agitacją wyborczą jest natomiast publiczne nakłanianie lub zachęcanie do głosowania w określony sposób, w szczególności na kandydata określonego komitetu.

To rozróżnienie jest kluczowe.

Nie każda publikacja ze zdjęciem burmistrza jest agitacją. Nie każde wystąpienie prezydenta miasta jest kampanią. Nie każda informacja o otwarciu drogi, nowej szkole czy pozyskanej dotacji staje się materiałem wyborczym tylko dlatego, że bohater publikacji później kandyduje.

Ale działa to również w drugą stronę.

Samo nazwanie czegoś „informacją urzędu” nie powoduje automatycznie, że przestaje to być agitacją, jeżeli jego rzeczywista treść nakłania do poparcia kandydata.

I właśnie tutaj zaczyna się najciekawsza część wyborczej anatomii.

Urząd nie jest sztabem wyborczym

Kodeks wyborczy wprost zabrania prowadzenia agitacji wyborczej na terenie urzędów administracji rządowej i samorządowej.

Można jednak zadać oczywiste pytanie: co w epoce internetu oznacza „teren urzędu”?

Czy jest nim tylko budynek przy rynku?

A co ze stroną internetową gminy? Profilem gminy na Facebooku? Samorządową gazetą? Newsletterem? Kanałem YouTube? Filmem przygotowanym przez zatrudnioną przez urząd firmę?

Państwowa Komisja Wyborcza zajęła w tej sprawie stanowisko przed wyborami samorządowymi w 2024 roku. PKW zwróciła uwagę, że Kodeks nie wymienia wprost urzędowych stron internetowych czy gazetek, ale w jej ocenie zakaz agitacji należy rozciągać również na takie nośniki. Urzędowe materiały informacyjne i strony internetowe powinny być wolne od elementów agitacji wyborczej.

To istotne rozróżnienie: jest to stanowisko PKW dotyczące interpretacji przepisów, a nie dodatkowe zdanie zapisane w samym art. 108 Kodeksu wyborczego.

Kandydat może być burmistrzem. Ale burmistrz nie dostaje przez to darmowego sztabu

Problem urzędujących włodarzy jest szczególny.

Kontrkandydat rozpoczynający kampanię zazwyczaj musi zapłacić za fotografa, film, grafikę, reklamę, samochód, lokal, stronę internetową i osoby pomagające w promocji.

Urzędujący burmistrz czy prezydent miasta dysponuje tymczasem całym aparatem informacyjnym samorządu: biurem prasowym, stroną WWW, profilami społecznościowymi, zdjęciami, filmami, pracownikami urzędu, czasem samorządową gazetą czy zewnętrznymi umowami promocyjnymi.

Samo korzystanie z tych narzędzi do wykonywania obowiązków publicznych jest czymś normalnym.

Nie mogą jednak zostać zamienione w finansowany przez mieszkańców sztab wyborczy.

PKW w apelu z 12 marca 2024 roku podkreślała, że osoby pełniące funkcje publiczne mogą uczestniczyć w kampanii i jednocześnie wykonywać swoje obowiązki. Muszą jednak ściśle oddzielać jedno od drugiego. Komisja wskazała wprost jako niedopuszczalne m.in. angażowanie pracowników urzędu w czasie pracy w czynności agitacyjne, używanie pojazdów i urządzeń służbowych w kampanii oraz prowadzenie agitacji na urzędowych stronach internetowych i profilach społecznościowych.

To nie jest drobny problem formalny.

Kodeks stanowi, że wydatki komitetów związane z zarządzonymi wyborami pokrywane są z ich własnych źródeł. Komitet może pozyskiwać i wydatkować środki wyłącznie na cele związane z wyborami, a za jego gospodarkę finansową odpowiada pełnomocnik finansowy.

Jeżeli zatem działanie jest już rzeczywistym elementem agitacji wyborczej, pytanie „kto za to zapłacił?” przestaje być publicystycznym dodatkiem. Staje się jednym z podstawowych pytań prawnych.

A przecież urząd musi informować

Oczywiście.

Gmina nie przestaje funkcjonować dlatego, że rozpoczęła się kampania wyborcza.

Drogi są otwierane. Umowy podpisywane. Rady obradują. Inwestycje się kończą. Burmistrz nadal pozostaje burmistrzem, a prezydent miasta prezydentem miasta.

Dlatego nie można zastosować prostego równania:

zdjęcie burmistrza + kampania = agitacja.

Takiego automatyzmu w Kodeksie nie ma.

Znacznie ciekawsze jest badanie treści i kontekstu.

Czy publikacja odpowiada na pytanie: „co zrobiła gmina?”, czy przede wszystkim: „co zrobił dla was burmistrz?”

Czy informacja o inwestycji pokazuje zadanie publiczne, jego koszt, źródła finansowania i wykonawcę, czy koncentruje się niemal wyłącznie na osobie włodarza?

Czy częstotliwość jego występowania na urzędowych kanałach nagle wzrosła?

Czy pojawiły się podsumowania osiągnięć, filmy wizerunkowe i slogany?

Czy podobne działania urząd prowadził przez całą kadencję, czy zaczęły się kilka tygodni przed głosowaniem?

Czy materiały przygotowywali pracownicy urzędu albo firma opłacana z budżetu?

Czy identyczne albo niemal identyczne fotografie, slogany i przekazy zaczęły później pojawiać się w oficjalnej kampanii kandydata?

Każdy z tych elementów oddzielnie może mieć całkowicie zwyczajne wyjaśnienie.

Razem mogą jednak stworzyć obraz, który warto dokładnie sprawdzić.

Materiał urzędu i materiał wyborczy to nie to samo

Kodeks wyborczy definiuje materiał wyborczy jako pochodzący od komitetu wyborczego, upubliczniony i utrwalony przekaz informacji mający związek z zarządzonymi wyborami. Taki materiał powinien być wyraźnie oznaczony nazwą komitetu.

I tutaj powstaje interesująca sytuacja.

Film zamieszczony na oficjalnym profilu miasta może wizualnie wyglądać niemal jak spot kandydata: dynamiczna muzyka, ukończone inwestycje, wypowiedź włodarza, podziękowania, mieszkańcy, sukcesy.

Ale jeżeli pochodzi od urzędu, nie staje się przez sam wygląd „materiałem wyborczym” w rozumieniu art. 109.

To jednak nie kończy analizy.

Trzeba dopiero ustalić, czy materiał rzeczywiście wykonuje zadanie informacyjne samorządu, czy jego treść ma już cechy agitacji na rzecz kandydata.

Reklama

Reklama

Reklama

Reklama

Dlatego oznaczenie „Urząd Miejski” nie jest magicznym zabezpieczeniem. Tak samo jak napis „materiał informacyjny” nie odpowiada jeszcze na pytanie, czym materiał jest w rzeczywistości.

Jest jeszcze druga granica: pieniądze

Komitety wyborcze nie mogą wydawać na agitację dowolnych kwot. Kodeks przewiduje limity wydatków, w tym dla wyborów wójta, burmistrza i prezydenta miasta.

I właśnie dlatego wykorzystanie publicznych zasobów miałoby znaczenie także ekonomiczne.

Wyobraźmy sobie dwóch kandydatów.

Pierwszy kupuje produkcję dziesięciu filmów, sesje zdjęciowe i kampanię internetową ze środków swojego komitetu.

Drugi otrzymywałby identyczny efekt promocyjny dzięki materiałom wykonanym przez urząd i opłaconym z budżetu gminy.

Gdyby te materiały rzeczywiście stanowiły agitację, nie mielibyśmy już do czynienia jedynie z dyskusją o dobrym smaku czy „nadmiernej promocji”. Pojawiłoby się pytanie o źródło finansowania działań wyborczych.

PKW w 2024 roku wskazywała, że angażowanie środków publicznych w kampanię może prowadzić do konsekwencji dotyczących sprawozdania finansowego komitetu, a potencjalnie również do odpowiedzialności wynikającej z innych przepisów.

Najciekawsze może dziać się jeszcze przed kampanią

Tutaj dochodzimy do luki, o której również trzeba powiedzieć uczciwie.

Kodeks wyborczy wyznacza formalny moment rozpoczęcia kampanii.

Tymczasem budowanie rozpoznawalności polityka może rozpocząć się znacznie wcześniej.

Jeżeli pół roku przed zarządzeniem wyborów samorząd rozpoczyna intensywną kampanię promocyjną, mnoży filmy z udziałem włodarza, kupuje publikacje w mediach czy znacząco zwiększa budżet promocji, nie oznacza to automatycznie kampanii wyborczej w rozumieniu Kodeksu.

Kodeks nie daje podstaw, by każdą wcześniejszą promocję osoby pełniącej funkcję publiczną uznać za agitację wyborczą.

To jednak nie znaczy, że dziennikarz nie powinien pytać o celowość, gospodarność, podstawę wydatku i interes publiczny.

To po prostu inna analiza prawna niż kontrola finansowania kampanii wyborczej.

I właśnie tego rozróżnienia często brakuje w politycznych sporach.

Można to policzyć

Zamiast opierać się na wrażeniu, warto zebrać dane.

Dla konkretnej gminy można porównać ostatnie 12 miesięcy przed wyborami z wcześniejszym analogicznym okresem.

Policzyć:

ile informacji opublikował urząd;

w ilu występował burmistrz;

ile zawierało jego fotografię;

ile filmów przygotowano z jego udziałem;

ile wydano na promocję, reklamę, produkcję filmów, obsługę social mediów i publikacje sponsorowane;

jak często używano nazwiska włodarza;

czy intensywność komunikacji zmieniała się wraz ze zbliżaniem wyborów.

Do tego dochodzą faktury, rejestry umów, zamówienia, wydatki promocyjne i sprawozdanie finansowe komitetu.

Dopiero zestawienie tych informacji może pokazać coś naprawdę interesującego.

Nie trzeba wtedy pisać:

„burmistrz prowadził kampanię za pieniądze mieszkańców”.

Można napisać znacznie więcej:

„W ostatnich miesiącach przed wyborami urząd trzykrotnie zwiększył liczbę publikacji eksponujących burmistrza. Produkcję materiałów opłacono z budżetu gminy. Sprawdzamy ich treść, koszty oraz to, gdzie przebiega granica między informacją publiczną a agitacją wyborczą.”

Pierwsze zdanie jest zarzutem wymagającym udowodnienia.

Drugie opisuje fakty i stawia pytanie, na które można szukać odpowiedzi.

Wyborca płaci dwa razy?

Samorząd potrzebuje komunikacji. Mieszkaniec ma prawo wiedzieć, co dzieje się z jego drogą, szkołą, wodociągiem czy podatkami.

Ale urząd jest instytucją publiczną.

Nie należy do burmistrza.

Nie należy do większości w radzie.

Strona internetowa gminy, kamera, profil społecznościowy, pracownik wydziału promocji i pieniądze przeznaczone na komunikację również nie są prywatnym zapleczem osoby sprawującej władzę.

Dlatego przed każdymi wyborami warto patrzeć nie tylko na plakaty kandydatów.

Czasami znacznie ciekawsza kampania może rozgrywać się tam, gdzie formalnie nikt nie nazywa jej kampanią.

Na stronie urzędu.

W samorządowej gazecie.

W filmie promocyjnym.

Na oficjalnym Facebooku.

I na fakturze, którą ostatecznie opłacają mieszkańcy.

W kolejnych częściach „Anatomii wyborów” będziemy sprawdzać, kto finansuje kandydatów, kto trafia do komisji wyborczych, co można odczytać z protokołów, jakie prawa ma mąż zaufania i jak wiele informacji o kampanii pozostaje jawnych długo po tym, gdy z ulic znikną wyborcze plakaty.