Mieszkańców ubywa, ale szkołę nadal trzeba ogrzać, urząd utrzymać, autobus wysłać w trasę, a osobom starszym zapewnić opiekę. Polski Instytut Ekonomiczny pokazuje finansową stronę depopulacji: w 2024 roku w niemal co czwartej polskiej gminie wydatki tylko na administrację, oświatę i pomoc społeczną były większe niż wszystkie jej dochody własne. To nie oznacza jeszcze bankructwa samorządu. Jest jednak sygnałem znacznie poważniejszego problemu — coraz więcej gmin może mieć coraz mniejszą swobodę decydowania o własnym rozwoju.
Polska lokalna nie znika nagle. Nie ma dnia, w którym ostatni mieszkaniec gasi światło, burmistrz zamyka urząd, a na granicy gminy pojawia się tablica „koniec”.
Proces wygląda znacznie mniej spektakularnie.
Najpierw w szkole zamiast dwudziestu kilku dzieci jest kilkanaścioro. Później ubywa klientów w miejscowych sklepach. Młodzi wyjeżdżają na studia albo do pracy i część już nie wraca. Zaczyna brakować pracowników. Starzeje się struktura mieszkańców. Autobus nadal musi przejechać tę samą trasę, wodociąg ma tyle samo kilometrów, budynek szkoły trzeba ogrzać tak samo jak wcześniej.
Tyle że wszystko to finansuje coraz mniejsza społeczność.
Nowy raport Polskiego Instytutu Ekonomicznego „Znikająca Polska lokalna. Finansowe skutki depopulacji gmin” pokazuje, że właśnie tutaj znajduje się jeden z najpoważniejszych problemów stojących przed samorządami w kolejnych dekadach.
70 procent gmin straciło mieszkańców
PIE przeanalizował zmiany zachodzące w polskich gminach w latach 2004–2024.
W tym okresie liczba mieszkańców zmniejszyła się w 70 proc. gmin.
Jeszcze bardziej wymowna jest skala tego procesu. Spośród gmin, które się wyludniały, 52 proc. straciło ponad 10 proc. mieszkańców.
Nie jest to więc jedynie statystyczne wahnięcie.
Jednocześnie mapa depopulacji nie jest równomierna. Najbardziej odporne są przede wszystkim strefy podmiejskie dużych ośrodków. Im dalej od regionalnych centrów gospodarczych, tym problem zazwyczaj staje się poważniejszy.
To szczególnie ważne również dla Dolnego Śląska.
Bliskość Wrocławia powoduje, że część otaczających go gmin nadal przyciąga mieszkańców. Nie oznacza to jednak, że cały region został zabezpieczony przed zmianami demograficznymi. W praktyce mogą obok siebie funkcjonować dwa zupełnie różne światy: gmina zmuszona szybko budować szkoły, drogi i kanalizację dla nowych mieszkańców oraz gmina kilkadziesiąt kilometrów dalej, która zastanawia się, jak utrzymać szkołę, gdy dzieci jest coraz mniej.
Dlaczego mniej mieszkańców nie oznacza proporcjonalnie mniejszych wydatków?
To jeden z najważniejszych wniosków raportu.
Wydawałoby się, że jeśli mieszkańców jest mniej, samorząd powinien również mniej wydawać.
Tyle że wiele usług publicznych nie działa w taki sposób.
Szkoła dla 80 uczniów może być tańsza od szkoły dla 200, ale z pewnością nie kosztuje o 60 proc. mniej. Nadal potrzebuje budynku, ogrzewania, dyrektora, nauczycieli, obsługi oraz utrzymania infrastruktury.
Podobnie jest z urzędem.
Burmistrz, skarbnik, księgowość czy urząd stanu cywilnego są potrzebni niezależnie od tego, czy gmina liczy 10 czy 8 tysięcy mieszkańców.
Jeszcze bardziej obrazowo można to pokazać na przykładzie wodociągu albo drogi. Rura nie skraca się tylko dlatego, że w miejscowości zamknięto dziesięć domów. Drogę nadal trzeba odśnieżyć.
PIE pokazuje więc zjawisko, które można nazwać demograficznym kosztem stałym.
Jedna osoba kosztuje coraz więcej
W gminach najmocniej dotkniętych depopulacją wydatki administracyjne przypadające na mieszkańca rosły w latach 2015–2024 o 84 proc. szybciej niż w gminach, których populacja rosła.
W oświacie różnica była mniejsza, ale nadal wyraźna. Wydatki na jednego ucznia zwiększały się tam o 19 proc. szybciej.
Różnice między poszczególnymi typami gmin także stają się coraz większe.
W przypadku administracji różnica wydatków przypadających na mieszkańca między gminami wyludniającymi się a rosnącymi zwiększyła się z około 102 zł w 2015 roku do około 395 zł w 2024 roku.
W oświacie różnica na jednego ucznia wzrosła z około 727 do 2100 zł.
Jeszcze bardziej zwiększył się rozstęp dotyczący pomocy społecznej — z około 12 do 194 zł.
Ale właśnie przy tych danych potrzebne jest ważne zastrzeżenie.
Wysoki koszt administracji na jednego mieszkańca nie oznacza automatycznie, że urząd jest rozrzutny. Podobnie wysoki koszt ucznia nie jest jeszcze dowodem złego zarządzania szkołą.
Jeśli koszt pozostaje podobny, a ludzi jest coraz mniej, wynik przypadający na jedną osobę rośnie matematycznie.
Dlatego przy ocenie konkretnej gminy trzeba analizować jednocześnie wydatki nominalne, liczbę mieszkańców, zatrudnienie, zakres wykonywanych zadań i inflację.
Demograficzne nożyce
Na tym jednak problem się nie kończy.
Bo gmina tracąca mieszkańców nie tylko ponosi coraz wyższy jednostkowy koszt usług.
Jednocześnie słabnie jej lokalna baza dochodowa.
PIE wskazuje, że spadkowi liczby mieszkańców o 1 proc. towarzyszył przeciętnie spadek dochodów własnych gminy o około 0,3 proc.
Nie należy tego traktować jak mechanicznego przelicznika dla każdej miejscowości. Pokazuje jednak kierunek procesu.
Jeżeli wyjeżdżają osoby aktywne zawodowo, konsumenci i przedsiębiorcy, zmniejsza się lokalna aktywność gospodarcza. Słabnie baza, z której samorząd może finansować swoje zadania.
Autorzy raportu nazywają to „efektem nożyc”.
Jedno ostrze przesuwa się w górę: rośnie jednostkowy koszt usług.
Drugie przesuwa się w dół: słabnie możliwość finansowania ich z własnych źródeł.
I tutaj pojawia się liczba 24 procent
W 2024 roku w 24 proc. polskich gmin wydatki na trzy podstawowe obszary — administrację, oświatę i pomoc społeczną — przekraczały wszystkie dochody własne gminy.
To brzmi dramatycznie, ale wymaga właściwego wyjaśnienia.
Nie oznacza, że co czwarta gmina była niewypłacalna albo że całe jej wydatki były większe niż wszystkie dochody.
Dochody własne są tylko częścią finansowania samorządu. Gminy otrzymują również pieniądze wynikające z systemu finansowania jednostek samorządu terytorialnego.
Wskaźnik pokazuje jednak coś innego: część samorządów nie jest już w stanie z własnej lokalnej bazy dochodowej pokryć nawet trzech podstawowych kategorii działalności.
A przecież poza nimi są jeszcze drogi, gospodarka komunalna, kultura, sport, transport, inwestycje, bezpieczeństwo czy utrzymanie infrastruktury.
To już jest pytanie o rzeczywistą samodzielność samorządu.
Mniej młodych, więcej potrzebujących opieki
Depopulacja nie oznacza wyłącznie zmniejszenia liczby mieszkańców.
Zmienia się również ich struktura wieku.
Najczęściej ubywa ludzi młodszych i aktywnych zawodowo, podczas gdy rośnie udział osób starszych.
To szczególnie trudna kombinacja finansowa.
Maleje grupa tworząca lokalną bazę gospodarczą, a jednocześnie zwiększa się zapotrzebowanie na opiekę, transport, usługi zdrowotne i pomoc społeczną.
Dlatego przyszły kryzys części gmin może nie wyglądać jak spektakularne bankructwo.
Będzie raczej serią coraz trudniejszych decyzji.
Czy utrzymywać szkołę dla coraz mniejszej liczby dzieci?
Czy pozostawić wszystkie świetlice i obiekty sportowe?
Czy organizować transport do każdej miejscowości?
Czy gmina nadal może samodzielnie wykonywać wszystkie zadania, czy powinna część usług prowadzić wspólnie z sąsiadami?
Nowa hala pozostaje nową halą także za 20 lat
Raport PIE powinien skłonić samorządy do jeszcze jednej refleksji — dotyczącej inwestycji.
Dotacja na budowę szkoły, hali sportowej, domu kultury czy innego obiektu może pokryć znaczną część kosztu jego powstania.
Nie pokrywa jednak jego utrzymania przez kolejne dziesięciolecia.
Trzeba go ogrzać, oświetlić, remontować, ubezpieczyć, zatrudnić pracowników i zapłacić za serwis urządzeń.
Dlatego w gminie, której populacja będzie maleć, pytanie powinno brzmieć nie tylko:
„Czy stać nas na budowę?”
ale również:
„Kto będzie korzystał z tego obiektu za 10 albo 20 lat i kto zapłaci za jego utrzymanie?”
W czasach depopulacji infrastruktura może stać się aktywem, ale może również zostać wieloletnim zobowiązaniem.
Od 2025 roku zmieniły się zasady finansowania samorządów
Jest jeszcze jedno zastrzeżenie, którego przy interpretacji raportu nie wolno pominąć.
Analiza PIE kończy się na 2024 roku.
Tymczasem od 2025 roku działa nowy system finansowania jednostek samorządu terytorialnego. Zmienił się między innymi sposób ustalania dochodów samorządów z PIT i CIT.
Ministerstwo Finansów podaje, że w 2025 roku JST otrzymały z PIT 174,1 mld zł, a na 2026 rok zaplanowano 193,8 mld zł.
Oznacza to, że wskaźnika z 2024 roku nie można bezpośrednio przenosić na sytuację budżetową gmin w 2026 roku.
Nie zmienia to jednak podstawowego problemu.
Reforma może poprawić finansowanie samorządów. Nie sprawi, że szkoła z małą liczbą dzieci zacznie sama kosztować mniej, skróci się sieć wodociągowa albo znikną potrzeby starzejącego się społeczeństwa.
Demografii nie można zmienić ustawą budżetową.
Nie każdą gminę da się ponownie zapełnić mieszkańcami
Być może właśnie tutaj znajduje się najtrudniejszy politycznie wniosek raportu.
Przez wiele lat rozwój samorządu utożsamiano przede wszystkim ze wzrostem: więcej mieszkańców, więcej inwestycji, nowe osiedla, kolejne obiekty.
Tymczasem doświadczenia innych państw pokazują, że w części miejsc trzeba przygotować się nie do odwrócenia depopulacji, lecz do funkcjonowania w warunkach mniejszej liczby mieszkańców.
To oznacza dostosowywanie infrastruktury, współpracę między gminami, wspólne świadczenie części usług oraz podejmowanie decyzji, które politycznie bywają niezwykle niepopularne.
Bo łatwo przeciąć wstęgę przed nowym budynkiem.
Znacznie trudniej powiedzieć mieszkańcom, że dwóch budynków gmina nie jest już w stanie racjonalnie utrzymywać.
Dla naszych gmin to dopiero początek pytania
Powiat trzebnicki jest pod tym względem szczególnie interesujący.
Bliskość Wrocławia sprawia, że część gmin korzysta z suburbanizacji i napływu nowych mieszkańców. Inne znajdują się w znacznie trudniejszej sytuacji demograficznej.
Ale nawet gmina, której mieszkańców obecnie przybywa, nie jest automatycznie wolna od problemu.
Szybki wzrost ludności wymaga ogromnych nakładów na szkoły, przedszkola, drogi, wodociągi, kanalizację i transport.
Mamy więc dwa przeciwstawne wyzwania.
Gmina wyludniająca się może mieć za dużo infrastruktury w stosunku do liczby mieszkańców.
Gmina gwałtownie rosnąca może mieć jej za mało i być zmuszona do kosztownej rozbudowy.
Dlatego Radio DTR zamierza przyjrzeć się osobno gminom powiatu trzebnickiego.
Nie wystarczy sprawdzić, gdzie mieszkańców przybywa, a gdzie ubywa.
Trzeba zobaczyć również, jak zmieniają się dochody własne, wydatki administracyjne, koszty oświaty, liczba uczniów, pomoc społeczna, zadłużenie i koszt utrzymywanej infrastruktury.
Dopiero wtedy będzie można odpowiedzieć na znacznie ważniejsze pytanie:
czy nasze gminy są przygotowane finansowo na to, ilu mieszkańców będą miały za dziesięć czy dwadzieścia lat?
Bo depopulacja nie zaczyna się wtedy, gdy zamyka się ostatni dom.
Najpierw pustoszeje klasa.
Potem autobus wozi coraz mniej pasażerów.
A rachunki przychodzą nadal. Czytaj dalej Wybraliśmy teksty, które naturalnie prowadzą czytelnika dalej.Ten temat ma ciąg dalszy