Czy radna może zarządzać spółką, która wykonuje odpłatne zlecenia dla miejskiej spółki komunalnej? W Oławie to pytanie nie jest abstrakcyjną łamigłówką z podręcznika prawa samorządowego. To konkretna sprawa radnej Karoliny Kaczor-Hanuszewicz, spółki MK CORP Sp. z o.o. oraz Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Oławie.

Zgromadzona dokumentacja pokazuje, że temat był badany przez Wojewodę Dolnośląskiego, Radę Miejską w Oławie i samą zainteresowaną. Finał? Wojewoda nie zdecydował się na działania prowadzące do wygaszenia mandatu. Jednocześnie w piśmie kończącym sprawę przywołał orzecznictwo, które pokazuje, że argument o „odrębności” spółki komunalnej od gminy nie zamyka problemu.

Innymi słowy: mandat nie został wygaszony, ale pytania o standardy pozostały.

Reklama

Reklama

Spółka radnej i miejski ZWiK

W centrum sprawy znajduje się Karolina Kaczor-Hanuszewicz, radna Rady Miejskiej w Oławie. Jest ona jednocześnie prezesem zarządu MK CORP Sp. z o.o. To właśnie ta spółka miała realizować na rzecz ZWiK Oława dostawy odzieży roboczej, artykułów BHP oraz znakowanie odzieży logotypami miejskiej spółki.

ZWiK Oława nie jest zwykłym prywatnym podmiotem działającym gdzieś obok samorządu. To spółka komunalna, której działalność jest związana z realizacją zadań publicznych. I właśnie dlatego relacja gospodarcza między spółką zarządzaną przez radną a miejską spółką wodociągową stała się przedmiotem zainteresowania wojewody.

Prawny problem dotyczył art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten zakazuje radnym prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskali mandat. Zakazuje także zarządzania taką działalnością.

To ostatnie słowo jest w tej sprawie kluczowe: zarządzania.

Linia obrony: ZWiK to odrębna spółka

Radna oraz ZWiK przedstawili argumentację, według której nie doszło do złamania prawa. Podstawowa linia obrony opierała się na twierdzeniu, że ZWiK jest odrębną osobą prawną, działającą jako spółka prawa handlowego, a jego mienie nie może być automatycznie utożsamiane z mieniem samej gminy.

Radna wskazywała również, że współpraca MK CORP ze ZWiK miała wynikać z wcześniejszych umów, zawartych przed objęciem przez nią mandatu. W jej ocenie sprawa nie powinna być więc rozpatrywana jako działalność związana z wykonywaniem mandatu radnej.

ZWiK natomiast odmówił Radzie Miejskiej przekazania dokumentacji dotyczącej zleceń dla MK CORP. Spółka powołała się na tajemnicę spółki oraz przepisy Kodeksu spółek handlowych. Wskazywała też, że art. 24f ustawy o samorządzie gminnym dotyczy radnych, a nie daje radzie narzędzia do żądania dokumentów od spółki prawa handlowego.

Problem polega na tym, że pytanie nie brzmiało, czy radna zarządzała ZWiK. Pytanie brzmiało inaczej: czy radna zarządzała spółką, która wykonywała odpłatne świadczenia na rzecz miejskiej spółki komunalnej?

To zasadnicza różnica.

Rada chciała dokumentów, ale ich nie dostała

Przewodniczący Rady Miejskiej w Oławie zwrócił się do ZWiK o dokumentację dotyczącą relacji ze spółką MK CORP. Chodziło m.in. o zapytania ofertowe, umowy, zlecenia, faktury i potwierdzenia przelewów.

To właśnie te dokumenty pozwoliłyby odpowiedzieć na najważniejsze pytania: ile było zamówień, kiedy je realizowano, jaka była ich wartość, kiedy wystawiono faktury, kiedy zapłacono i czy współpraca trwała po objęciu mandatu.

ZWiK dokumentów jednak nie przekazał. Spółka zasłoniła się tajemnicą przedsiębiorstwa i wskazała, że może udostępniać dokumenty radzie nadzorczej, wspólnikom albo w innych trybach prawnych, ale nie w trybie postępowania dotyczącego mandatu radnej.

W efekcie Rada Miejska prowadziła postępowanie wyjaśniające bez pełnych dokumentów finansowych i handlowych. To tak, jakby próbować zbadać przepływ wody w wodociągu, mając tylko zdjęcie kranu. Niby coś widać, ale najważniejsze płynie gdzieś w rurach.

Opinii prawnej też nie było

Sprawa była na tyle skomplikowana, że przewodniczący rady informował wojewodę o konieczności przedłużenia postępowania. Jednym z powodów była potrzeba uzyskania opinii prawnej.

Urząd Miejski w Oławie próbował taką opinię pozyskać. Z dokumentów wynika jednak, że zewnętrzny podmiot, do którego zwrócono się o jej sporządzenie, odmówił przyjęcia zlecenia. W konsekwencji opinia prawna nie została wykonana.

To kolejny ważny element tej historii. Postępowanie dotyczące możliwego wygaśnięcia mandatu radnej zakończono bez pełnych dokumentów ze ZWiK i bez zewnętrznej opinii prawnej, której wcześniej szukano.

Radna kończy współpracę

W toku sprawy Karolina Kaczor-Hanuszewicz złożyła oświadczenie, że zakończyła wszelką współpracę z Zakładem Wodociągów i Kanalizacji w Oławie. Wskazywała, że robi to z troski o dobro publiczne, transparentność życia publicznego oraz uniknięcie faktycznego albo potencjalnego konfliktu interesów.

To oświadczenie stało się jednym z kluczowych punktów finału sprawy. Wojewoda wziął je pod uwagę, oceniając, czy należy podejmować dalsze działania nadzorcze.

Tu jednak rodzi się pytanie: czy samo oświadczenie radnej powinno wystarczyć? Czy organ nadzoru dysponował fakturami, umowami, saldami, datami ostatnich płatności i dokumentem potwierdzającym faktyczne zakończenie relacji gospodarczej? Z dokumentów wynika, że wojewoda znał oświadczenie radnej, ale nie wynika z nich, by w sprawie sporządzono osobną analizę prawną lub uzyskano pełną dokumentację finansową ze ZWiK.

Wojewoda: nie ma podstaw do działania

Wojewoda Dolnośląski ostatecznie zakończył sprawę i nie znalazł podstaw do podjęcia czynności na podstawie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym. Ten przepis pozwala organowi nadzoru wejść w sprawę wtedy, gdy rada nie podejmuje wymaganych działań, na przykład w sprawie wygaśnięcia mandatu.

Wojewoda powołał się na zasadę proporcjonalności. Wskazał, że wygaśnięcie mandatu nie powinno być mechanizmem automatycznym. Trzeba badać konkretne okoliczności sprawy, skalę naruszenia i cel przepisów antykorupcyjnych, którym jest ograniczenie korupcji oraz wykorzystywania stanowisk publicznych do prywatnych celów.

ReklamaType your text here

Reklama

Reklama

Reklama

Reklama

W tej konkretnej sprawie wojewoda uznał, że oświadczenie radnej o zakończeniu współpracy ze ZWiK, ocenione przez pryzmat zasady proporcjonalności, nie daje podstaw do dalszych działań nadzorczych.

Mandat pozostał więc niewygaszony.

Ale wojewoda przywołał też ostrzeżenie

Najciekawsze w całej sprawie jest jednak to, że wojewoda jednocześnie przytoczył orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które osłabia prostą linię obrony radnej i ZWiK.

Z przywołanego stanowiska NSA wynika, że zakaz dotyczący radnych nie musi ograniczać się wyłącznie do mienia należącego bezpośrednio do gminy. Może obejmować również mienie gminnych osób prawnych. Sąd wskazywał również, że „wykorzystanie mienia” dotyczy wszelkich przypadków korzystania z niego w ramach działalności gospodarczej, a także sytuacji, gdy radny uzyskuje wynagrodzenie w związku z działalnością prowadzoną na rzecz gminnych osób prawnych.

To oznacza, że argument „ZWiK jest spółką prawa handlowego, więc problemu nie ma” jest zbyt prosty. Spółka komunalna może być odrębną osobą prawną, ale nie oznacza to automatycznie, że działalność gospodarcza radnego na jej rzecz jest poza zakresem przepisów antykorupcyjnych.

I właśnie tu leży sedno sprawy.

Tajemnica spółki kontra jawność samorządu

Sprawa z Oławy pokazuje również szerszy problem. Spółki komunalne coraz częściej działają jak podmioty prawa handlowego, ale jednocześnie wykonują zadania publiczne, korzystają z majątku publicznego i pozostają częścią lokalnego systemu władzy.

Gdy pojawia się pytanie o zlecenia dla spółki zarządzanej przez radną, odpowiedź „tajemnica spółki” nie powinna kończyć debaty. Przeciwnie — powinna ją zaczynać.

Mieszkańcy mają prawo wiedzieć, czy osoba sprawująca mandat publiczny nie czerpie równolegle korzyści gospodarczych z relacji z miejską spółką. Nie chodzi o ciekawość. Chodzi o zaufanie do mandatu, rady i spółek komunalnych.

Pytania, które zostały

Po analizie dokumentów pozostają pytania, na które opinia publiczna nadal powinna usłyszeć odpowiedzi:

Czy ZWiK przekazał komukolwiek pełną dokumentację dotyczącą zamówień dla MK CORP?

Jaka była łączna wartość zamówień i płatności?

Czy po objęciu mandatu przez radną były wystawiane faktury lub dokonywane płatności?

Czy współpraca została zakończona dokumentem handlowym, czy jedynie oświadczeniem radnej?

Czy Rada Miejska mogła rzetelnie zakończyć postępowanie, skoro nie miała faktur i pełnej dokumentacji?

Dlaczego nie powstała opinia prawna w sprawie, która dotyczyła możliwego wygaszenia mandatu?

Czy wojewoda zastosował zasadę proporcjonalności po ustaleniu skali relacji gospodarczej, czy bez pełnego obrazu tej skali?

To nie są pytania przeciwko jednej osobie. To pytania o mechanizm działania lokalnej władzy.

Mandat został, cień pozostał

Wojewoda nie zdecydował o uruchomieniu procedury wygaszenia mandatu. Radna oświadczyła, że zakończyła współpracę swojej spółki ze ZWiK. Formalnie sprawa została zamknięta.

Ale z dokumentów wyłania się obraz mniej wygodny: miejska spółka odmówiła wydania dokumentów, opinia prawna nie powstała, rada zakończyła postępowanie w warunkach ograniczonej wiedzy, a wojewoda — choć odstąpił od dalszych działań — przywołał orzecznictwo wskazujące, że spółki komunalne nie są wyłączone spod działania antykorupcyjnych ograniczeń dla radnych.

Dlatego ta sprawa nie jest tylko historią o odzieży BHP, hafcie i fakturach.

To historia o granicy między mandatem publicznym a prywatnym interesem gospodarczym.

A ta granica w samorządzie powinna być widoczna wyraźniej niż logo na roboczej kurtce.