Człowiek, który od dwóch lat spiera się ze Starostwem Powiatowym w Trzebnicy o sposób stosowania przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych, stanął przed radnymi i publicznie przedstawił zarzuty wobec administracji. Mówił o decyzjach, odwołaniach, kontrolach, terminach i sposobie przeprowadzania pomiarów. Przedstawiciele powiatu odpierali te zarzuty, wskazując na obowiązek ochrony gruntów i egzekwowania prawa. Ostatecznie 14 radnych poparło uchwałę dotyczącą skargi, trzech wstrzymało się od głosu. Jednak z przebiegu obrad wynika, że rada oceniła jedynie część zarzutów, pozostawiając zasadnicze kwestie administracyjne do rozpoznania w innych trybach.
Wszystko zaczęło się od inwestycji w Szewcach
Sprawa nie jest nowa.
Jej początki sięgają 2024 roku, kiedy inwestor zakupił nieruchomości w Szewcach z zamiarem realizacji zabudowy mieszkaniowej. Jak wyjaśniał podczas XXXVI sesji Rady Powiatu Trzebnickiego, przedsięwzięcie miało obejmować osiem budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej.
Ponieważ inwestycja dotyczyła gruntów objętych ochroną rolną, konieczne było przeprowadzenie odpowiednich procedur związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej.
Przepisy przewidują zarówno obowiązek uzyskania decyzji w określonych przypadkach, jak i zasady naliczania należności oraz opłat.
I właśnie na tym tle powstał spór.
Inwestor twierdził, że Starostwo Powiatowe w Trzebnicy stosowało wobec niego nadmiernie rygorystyczną i niekonsekwentną interpretację przepisów.
Przedstawiciele administracji prezentowali odmienne stanowisko. Podkreślali, że starosta ma obowiązek chronić grunty rolne oraz kontrolować sposób ich użytkowania.
Już na tym etapie trzeba wyraźnie powiedzieć: sam fakt, że inwestor nie zgadza się z decyzją administracyjną, nie oznacza nieprawidłowości po stronie urzędu. Podobnie samo wydanie decyzji nie dowodzi, że organ prawidłowo ustalił wszystkie okoliczności sprawy.
Dlatego znaczenie mają nie deklaracje, lecz treść decyzji, zgromadzone dowody, terminy i rozstrzygnięcia organów odwoławczych.
Pięćset metrów, które zmieniło przebieg sprawy
Jednym z podstawowych elementów sporu jest sposób stosowania zwolnienia z należności i opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.
Artykuł 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje, że w przypadku budownictwa jednorodzinnego obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych nie dotyczy wyłączenia do 0,05 hektara, czyli 500 metrów kwadratowych.
Nie oznacza to jednak automatycznie, że przy dowolnej inwestycji należy odliczyć 500 metrów kwadratowych od każdej powierzchni objętej decyzją. Znaczenie mają rodzaj zabudowy, zakres wyłączenia i okoliczności konkretnego przedsięwzięcia.
Podczas sesji inwestor wyjaśniał, że początkowo złożył kilka odrębnych wniosków dotyczących planowanych etapów inwestycji.
Według jego relacji starostwo zastosowało zwolnienie w sposób, z którym się nie zgadzał.
Odwołał się więc od decyzji.
Jak twierdził, Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostawiło w mocy rozstrzygnięcia dotyczące zgody na wyłączenie gruntów, ale uchyliło rozstrzygnięcia w zakresie naliczonych opłat.
To ważny element historii. Nie oznacza jednak, że kolegium przyznało inwestorowi rację we wszystkich kwestiach ani że całe postępowanie starostwa zostało uznane za niezgodne z prawem.
Dalsze rozstrzygnięcia i ich dokładny zakres wymagają odczytania oryginalnych decyzji.
Z 700 do 499 metrów kwadratowych
Inwestor opisywał również kolejne etapy postępowania.
Po uzyskaniu decyzji dotyczących wyłączenia części gruntów wystąpił o zmianę ich zakresu. Wskazywał, że pierwotnie chodziło o powierzchnie około 700 metrów kwadratowych, a następnie wnioskował o ograniczenie wyłączenia do 499 metrów kwadratowych.
Uzasadniał to rzeczywistym sposobem zagospodarowania działek oraz możliwością zastosowania ustawowego zwolnienia z opłat.
Z punktu widzenia inwestora istotne było zatem pytanie, jaką powierzchnię rzeczywiście trzeba wyłączyć z produkcji rolnej na potrzeby planowanej zabudowy.
Dla administracji znaczenie ma natomiast nie tylko powierzchnia wskazana przez wnioskodawcę, ale także faktyczny sposób wykorzystywania gruntu.
Te dwa zagadnienia nie są tożsame.
Można bowiem ubiegać się o wyłączenie określonego obszaru, ale organ ma obowiązek ustalić, czy zakres faktycznego wyłączenia odpowiada przedstawionym dokumentom i stanowi terenu.
Nie wolno jednak zastępować tych ustaleń przypuszczeniami. Potrzebne są dowody, a w przypadku sporu o granice i powierzchnie – odpowiednio wykonane pomiary.
I właśnie w tym miejscu pojawił się kolejny konflikt.
Kontrola dzień po złożeniu wniosku
Podczas wystąpienia przed radą inwestor poinformował, że po złożeniu kolejnych wniosków 20 maja przedstawicielki wydziału ochrony środowiska przybyły na jego nieruchomość z kontrolą już następnego dnia.
Nie kwestionował samego prawa urzędu do kontrolowania gruntów.
Podkreślał natomiast, że miał zastrzeżenia do okoliczności i sposobu przeprowadzenia drugiej kontroli.
Według jego relacji kontrolujące uznały określone fragmenty terenu wokół budynków za grunty faktycznie wyłączone z produkcji rolniczej.
Inwestor zakwestionował również sposób ustalania powierzchni.
Podczas sesji wskazywał, że pomiary miały być prowadzone bez jednoznacznie określonych punktów odniesienia. W dalszej części dyskusji wspomniał o notatce, z której – według jego interpretacji – wynikało, że granice ustalano przy wykorzystaniu hydrantu oraz aplikacji Geoportal.
To zarzut wymagający szczególnej ostrożności.
Nie dysponujemy pełną dokumentacją geodezyjną ani protokołem kontroli. Nie możemy zatem przesądzić, czy pomiary rzeczywiście zostały wykonane nieprawidłowo.
Możemy natomiast postawić pytania: jakiego sprzętu użyto, na podstawie jakich danych ustalono granice oraz czy pomiary pozwalały wiarygodnie określić powierzchnię faktycznie wyłączoną z produkcji?
Inwestor poinformował również, że wnioskował o ponowną kontrolę z udziałem geodety.
Nie przedstawiono podczas sesji dokumentacji pozwalającej niezależnie ocenić wszystkie te okoliczności.
Starostwo: kontrola jest obowiązkiem organu
Przedstawicielka administracji powiatowej stanowczo kwestionowała sposób przedstawienia sprawy przez skarżącego.
Wskazywała, że starosta wykonuje ustawowe obowiązki związane z ochroną gruntów rolnych, a kontrolowanie sposobu ich użytkowania stanowi element tych kompetencji.
Przywołała artykuł 26 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Wyjaśniała również, że osoby poddawane kontroli są informowane o konsekwencjach utrudniania lub udaremniania czynności kontrolnych, odwołując się do artykułu 225 Kodeksu karnego.
Według przedstawicielki urzędu podobne pouczenia stanowią element standardowego postępowania kontrolnego, a nie indywidualną groźbę kierowaną do skarżącego.
Nie ma podstaw do stwierdzenia na podstawie samego nagrania, że kontrola została przeprowadzona w odwecie za składane pisma.
Jednocześnie istnienie ustawowego uprawnienia do kontroli nie rozstrzyga automatycznie o prawidłowości każdej konkretnej czynności.
Dla oceny sprawy potrzebne byłyby dokumenty potwierdzające podstawę, zakres, przebieg i wyniki kontroli oraz sposób odniesienia się organu do zastrzeżeń strony.
Pytania o terminy i przewlekłość postępowań
Kolejnym zarzutem przedstawionym przez inwestora był czas prowadzenia spraw.
Wskazywał, że niektóre postępowania trwały wiele tygodni lub miesięcy.
Przywoływał między innymi okres od 10 lipca do 2 października jako czas prowadzenia wcześniejszych postępowań.
Jego zdaniem wydział ochrony środowiska nie zawsze respektował obowiązki wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego.
Nie można jednak na podstawie samych dat wszczęcia i zakończenia stwierdzić naruszenia terminów.
Artykuł 35 Kodeksu postępowania administracyjnego przewiduje co do zasady załatwianie spraw wymagających postępowania wyjaśniającego w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowanych – w ciągu dwóch miesięcy.
Jednocześnie przepisy określają okresy, których nie wlicza się do ustawowych terminów. Znaczenie mogą mieć również zawiadomienia o przedłużeniu postępowania i przyczyny opóźnienia.
Dlatego ocena zarzutu wymaga analizy akt.
Wystąpienie inwestora pokazuje jednak szerszy problem: jak skutecznie obywatel może zakwestionować przewlekłość postępowania, kiedy sam organ zapewnia, że działa zgodnie z prawem?
Odpowiedzią przewidzianą przez przepisy jest między innymi instytucja ponaglenia oraz możliwość sądowej kontroli bezczynności lub przewlekłości.
Nie są to jednak narzędzia zastępujące obowiązek sprawnego działania urzędu.
SKO, nadzór budowlany i kolejny etap konfliktu
W trakcie sesji skarżący odnosił się także do kolejnych decyzji administracyjnych, odwołań oraz działań podejmowanych przez urząd wobec prowadzonej inwestycji.
Wspominał o korespondencji kierowanej do powiatowego nadzoru budowlanego.
Według jego relacji czynności te następowały po zgłaszanych przez niego zastrzeżeniach do sposobu prowadzenia postępowań.
Inwestor oceniał te działania krytycznie.
Samo następstwo czasowe nie dowodzi jednak, że powiadomienie nadzoru budowlanego stanowiło reakcję odwetową.
Organ administracji może mieć prawny obowiązek przekazywania informacji o okolicznościach istotnych dla właściwości innego organu.
Znaczenie ma zatem to, na jakich dowodach oparto przekazane informacje i czy zawiadomienie odpowiadało rzeczywiście ustalonym okolicznościom.
Na tym etapie nie mamy wystarczających podstaw, aby przypisać działaniom urzędników określoną intencję.
Możemy natomiast domagać się dokumentów i wyjaśnienia kolejności czynności.
Skarga na starostę, ale rada zajęła się tylko jej częścią
To najważniejszy aspekt październikowej sesji.
Przewodniczący Komisji Skarg, Wniosków i Petycji poinformował, że skarga składała się z dwóch odrębnych części.
Pierwsza obejmowała kwestie należące – według komisji – do właściwości rady powiatu. W tym zakresie komisja uznała zarzuty za bezzasadne.
Druga dotyczyła prowadzenia konkretnych postępowań administracyjnych. Komisja uznała, że nie jest właściwa do rozstrzygania ich w tym trybie.
Podczas późniejszej dyskusji wyjaśniano, że w zakresie ocenionym przez radę chodziło między innymi o zastrzeżenia dotyczące nazwy wydziału oraz pouczenia o konsekwencjach utrudniania kontroli.
Nie oznacza to, że rada przeprowadziła pełne postępowanie dowodowe dotyczące wszystkich decyzji o wyłączeniu gruntów, pomiarów geodezyjnych i terminowości prowadzenia spraw.
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego rzeczywiście rozróżniają skargę na działalność organu od zarzutów, które powinny być rozpoznawane w toku konkretnego postępowania administracyjnego.
W szczególności artykuł 234 określa sposób postępowania ze skargą wniesioną w sprawie, w której postępowanie już się toczy.
Nie oznacza to jednak, że każda skarga dotycząca pracy urzędników automatycznie pozostaje poza kontrolą rady.
Konieczne jest ustalenie charakteru poszczególnych zarzutów i wskazanie właściwego trybu ich rozpoznania.
W tym przypadku najistotniejsze pytanie brzmi: czy po rozdzieleniu skargi wszystkie zarzuty trafiły do właściwych organów i czy skarżący otrzymał jednoznaczną informację, co będzie dalej z każdą częścią jego pisma?
Czy rozpatrywanie skargi powinno wyglądać jak spór z obywatelem?
Dyskusja podczas sesji była momentami bardzo emocjonalna.
Skarżący przedstawiał szczegółową chronologię postępowań, przywoływał dokumenty i formułował zarzuty wobec wydziału ochrony środowiska.
Przedstawiciele władz powiatu odpierali te twierdzenia, wskazując na obowiązki organów administracji i konieczność przestrzegania przepisów chroniących grunty rolne.
Padały również oceny odnoszące się do intencji skarżącego i sposobu jego wypowiedzi.
W pewnym momencie dyskusja skoncentrowała się na tym, czy inwestor próbuje uniknąć opłat związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej.
Skarżący stanowczo zaprzeczał takiemu ujęciu sprawy. Wyjaśniał, że nie kwestionuje obowiązku zapłaty należnych opłat, lecz sposób ustalania ich podstawy i wysokości.
To rozróżnienie jest ważne.
Obywatel może kwestionować decyzję o naliczeniu opłaty, nawet jeżeli uznaje, że obowiązek zapłaty rzeczywiście istnieje.
Spór o wysokość należności nie musi oznaczać odmowy przestrzegania prawa.
Podobnie urząd ma prawo bronić swoich rozstrzygnięć i przedstawiać argumenty dotyczące ochrony interesu publicznego.
Problem pojawia się wtedy, gdy dyskusja o dokumentach i procedurach zmienia się w ocenianie motywacji drugiej strony.
Takiej oceny nie zastąpi ani urzędowe stanowisko, ani emocjonalne wystąpienie obywatela.
Rada nie jest sądem. Ale ma własne obowiązki kontrolne
W tym sporze trzeba oddzielić trzy poziomy odpowiedzialności.
Pierwszy dotyczy konkretnych decyzji administracyjnych. Ich zgodność z prawem podlega kontroli we właściwych trybach odwoławczych i sądowoadministracyjnych.
Drugi obejmuje sposób działania urzędu: organizację pracy, terminowość, komunikację ze stronami, prawidłowość pouczeń i standardy obsługi mieszkańców.
Trzeci to polityczna i instytucjonalna odpowiedzialność osób kierujących administracją powiatową.
Rada powiatu nie może zastępować Samorządowego Kolegium Odwoławczego ani sądu administracyjnego.
Może jednak, w granicach swoich kompetencji, interesować się problemami dotyczącymi funkcjonowania administracji i sposobu realizowania zadań publicznych.
Nawet gdy część zarzutów wymaga rozpoznania przez inny organ, pozostaje pytanie, jakie wnioski organizacyjne można wyciągnąć z wieloletniego sporu.
Czy występują problemy z komunikacją? Czy procedury są przejrzyste? Czy mieszkańcy otrzymują wyjaśnienia pozwalające im zrozumieć podstawy podejmowanych decyzji?
To pytania dotyczące jakości administracji, a nie rozstrzygania indywidualnego sporu w zastępstwie organów właściwych.
Czternastu radnych za, trzech wstrzymało się od głosu
Ostatecznie przewodnicząca rady ogłosiła wynik głosowania: 14 głosów za przyjęciem uchwały, zero przeciw i trzy głosy wstrzymujące się.
W końcowym podsumowaniu padło stwierdzenie o uznaniu skargi za bezzasadną.
Należy jednak zachować precyzję.
Z wcześniejszych wyjaśnień komisji wynika, że ocena bezzasadności odnosiła się do tej części zarzutów, którą uznano za należącą do kompetencji rady.
Pozostałe zagadnienia, dotyczące postępowań administracyjnych, miały być rozpoznawane w innym trybie.
Bez pełnego tekstu ostatecznie przyjętej uchwały i jej uzasadnienia nie można stwierdzić, w jaki dokładnie sposób rada sformułowała wszystkie skutki prawne rozpatrzenia skargi.
Sam wynik głosowania nie przesądza o prawidłowości czynności kontrolnych, rozliczenia powierzchni gruntów ani legalności poszczególnych decyzji administracyjnych.
Wątek opinii prawnych i sztucznej inteligencji
Podczas wystąpienia skarżący zakwestionował również sposób sporządzania niektórych opinii prawnych wykorzystywanych przez administrację.
Zasugerował, że mogły powstać z użyciem narzędzi sztucznej inteligencji.
Nie przedstawił jednak na sesji dowodów pozwalających takie twierdzenie niezależnie potwierdzić.
Szybkość przygotowania opinii nie jest dowodem jej automatycznego wygenerowania. Samo wykorzystanie narzędzi informatycznych nie przesądza również o nierzetelności dokumentu.
Znaczenie ma treść opinii, prawidłowość przywołanych przepisów i orzecznictwa oraz odpowiedzialność osoby, która ją sporządziła i podpisała.
To zagadnienie zasługuje na odrębną weryfikację, ale nie powinno przesłaniać istoty sporu o decyzje administracyjne.
Co nadal wymaga wyjaśnienia?
Po październikowej sesji pozostaje kilka istotnych pytań.
Przede wszystkim należy ustalić dokładny zakres rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz ich wpływ na późniejsze czynności starostwa.
Trzeba również zweryfikować protokoły kontroli, metodologię pomiarów i sposób ustalania powierzchni uznanej za wyłączoną z produkcji rolnej.
Kolejna kwestia to terminy postępowań i sposób reagowania na ponaglenia składane przez inwestora.
Nie mniej ważne jest ustalenie, czy wszystkie części skargi zostały przekazane organom właściwym i czy zostały już rozpoznane.
Potrzebne jest także stanowisko starostwa dotyczące zarzutów inwestora oraz wyjaśnienie, jakie czynności administracyjne pozostają aktualnie w toku.
Dopiero na podstawie takich materiałów będzie można ocenić, które zarzuty znalazły potwierdzenie w dokumentach, które zostały skutecznie odparte, a które nadal wymagają wyjaśnienia.
Wnioski. Urząd może mieć rację. Obywatel ma prawo pytać
Sprawa z Szewc nie sprowadza się do prostego przeciwstawienia obywatela i urzędnika.
Administracja publiczna ma obowiązek chronić grunty rolne, naliczać należne opłaty i przeciwdziałać naruszaniu przepisów.
Obywatel ma natomiast prawo oczekiwać, że decyzje będą oparte na rzetelnie ustalonych faktach, a czynności kontrolne zostaną przeprowadzone zgodnie z prawem.
Ma również prawo odwoływać się od decyzji, domagać się wyjaśnień i składać skargi bez przypisywania mu z tego powodu nieuczciwych intencji.
XXXVI sesja Rady Powiatu Trzebnickiego pokazała, jak trudno prowadzić rzeczową dyskusję, gdy wieloletni spór administracyjny zostaje przeniesiony na salę obrad.
Pokazała też znaczenie prawidłowego rozdzielenia kompetencji.
Rada nie mogła zastąpić organów odwoławczych, ale powinna jednoznacznie wyjaśnić mieszkańcowi, jaki był zakres jej rozstrzygnięcia i co stanie się z pozostałymi zarzutami.
Najważniejsze pytanie nie brzmi więc, czy 14 radnych poparło stanowisko komisji. Brzmi: czy wszystkie istotne zarzuty obywatela zostały skierowane do właściwego rozpoznania i czy otrzyma on na nie merytoryczne odpowiedzi?
Bo prawidłowo działająca administracja nie musi zgadzać się z obywatelem.
Musi jednak umieć wykazać, dlaczego podjęła określoną decyzję, na jakich dowodach ją oparła i jakie środki prawne przysługują stronie.
A gdy pojawiają się zastrzeżenia do pracy urzędu, sam fakt przegłosowania uchwały nie kończy odpowiedzialności za wyjaśnienie sprawy.
Radio DTR będzie kontynuować analizę dokumentów dotyczących inwestycji w Szewcach oraz sposobu rozpoznania skargi. Przedstawione zarzuty są relacją uczestnika postępowania i nie zostały w całości niezależnie potwierdzone. Redakcja pozostaje otwarta na udokumentowane stanowiska wszystkich stron. Czytaj dalej Wybraliśmy teksty, które naturalnie prowadzą czytelnika dalej.
Dzieci korzystają z AI, ale czy potrafią rozpoznać oszustwo? Bezpłatne warsztaty ruszają w Miliczu. Na trasie także Oborniki Śląskie
Anatomia wyborów: 15 czy 21 radnych? Oborniki Śląskie na granicy zmiany ordynacji
Ile gmina zaoszczędzi na dzieciach z Urazu? Pytanie, którego nie wolno zastąpić opowieścią o demografii
256 dni do jawności. Dwie uchwały, dwa pełnomocnictwa i pytania o porządek w Starostwie Powiatowym w Trzebnicy
Ten temat ma ciąg dalszy