Regionalna Izba Obrachunkowa we Wrocławiu stwierdziła nieważność części uchwały Rady Powiatu Trzebnickiego dotyczącej dotacji dla spółek wodnych. W rozstrzygnięciu nadzorczym pojawiła się jednak niezgodność: Izba powołała przepis ustawy o samorządzie gminnym, choć kontrolowała uchwałę powiatu. Dodatkowo data zamieszczona w rejestrze BIP RIO różni się od daty widniejącej w samym dokumencie. Czy są to wyłącznie błędy formalne, czy uchybienia mogące mieć znaczenie prawne? Analiza przepisów i orzecznictwa pokazuje, dlaczego odpowiedź nie jest tak oczywista, jak mogłoby się wydawać.
RADIO DTR | PRAWO I SAMORZĄD | ANALIZA REDAKCYJNA | 4 LISTOPADA 2026
Jedno rozstrzygnięcie, dwie strony tego samego problemu
Sprawa rozpoczęła się 26 sierpnia 2026 roku, kiedy Rada Powiatu Trzebnickiego przyjęła uchwałę nr XXXV/236/2026 dotyczącą zasad udzielania dotacji celowych spółkom wodnym.
Dokument regulował sposób przyznawania wsparcia, procedury składania wniosków oraz zasady rozliczania pieniędzy.
Regionalna Izba Obrachunkowa we Wrocławiu, badając zgodność uchwały z prawem, zakwestionowała część jej przepisów. Uznała, że rada przekroczyła upoważnienie wynikające z art. 443 ust. 4 ustawy Prawo wodne.
W konsekwencji Kolegium RIO stwierdziło nieważność regulacji dotyczących między innymi wzoru umowy dotacyjnej oraz możliwości sprawdzania realizacji zadania na podstawie uprawnienia ustanowionego przez radę.
W pierwszym materiale Radio DTR analizowaliśmy, jak doszło do przyjęcia wadliwych przepisów i jakie mechanizmy kontroli prawnej powinny funkcjonować w samorządzie.
Tym razem przyglądamy się drugiej stronie postępowania.
Bo skoro organ nadzoru wymaga od rady powiatu ścisłego przestrzegania granic ustawowego upoważnienia, warto również przyjrzeć się poprawności dokumentu, na podstawie którego sam ingeruje w stanowione przez samorząd prawo.
I właśnie tutaj pojawia się interesująca niezgodność.
Powiat kontrolowany na podstawie ustawy o gminach?
W uchwale nr 51/2026 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazało przepisy ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.
To prawidłowy kierunek, ponieważ ustawa określa kompetencje Izby do badania uchwał samorządowych dotyczących spraw finansowych, w tym zasad przyznawania dotacji.
Jednak w tej samej podstawie prawnej pojawił się również art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym.
Ten przepis dotyczy stwierdzania nieważności uchwał i zarządzeń organów gminy.
Tymczasem przedmiotem rozstrzygnięcia była uchwała Rady Powiatu Trzebnickiego.
A powiat nie jest gminą.
Nie chodzi tu o różnicę nazewnictwa czy organizacyjną ciekawostkę. Są to odrębne jednostki samorządu terytorialnego, których funkcjonowanie regulują odrębne ustawy ustrojowe.
W przypadku powiatu odpowiednikiem wskazanego przez RIO przepisu jest art. 79 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym.
Przewiduje on, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, a organ nadzoru może orzec o jej nieważności w całości lub w części.
Mechanizm jest podobny do przewidzianego dla gmin, ale jego podstawa ustawowa jest inna.
Dlaczego zatem wrocławska RIO, rozpatrując uchwałę organu powiatu, powołała przepis dotyczący gmin?
Pytanie jest zasadne tym bardziej, że rozstrzygnięcie nie jest zwykłym pismem informacyjnym. To akt nadzorczy, który wywołuje określone skutki prawne.
To nie błąd podczas przepisywania dokumentu
Radio DTR porównało treść rozstrzygnięcia opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dokumentem udostępnionym w Biuletynie Informacji Publicznej RIO we Wrocławiu.
W obu wersjach występuje odesłanie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Oznacza to, że niezgodność znajduje się również w dokumencie udostępnionym przez sam organ nadzorczy.
Nie można więc tłumaczyć jej wyłącznie błędem powstałym przy przepisywaniu treści do publikacji urzędowej.
Nie znamy natomiast przyczyny jej wystąpienia.
Mogła być wynikiem wykorzystania wcześniejszego wzoru dokumentu, omyłki redakcyjnej albo niewłaściwego doboru przepisu podczas sporządzania podstawy prawnej.
Żadnej z tych możliwości nie potwierdzają dostępne materiały.
Nie ma również podstaw do twierdzenia, że Izba świadomie zastosowała niewłaściwe przepisy w celu wydania rozstrzygnięcia.
Istnieje natomiast udokumentowana rozbieżność, która wymaga wyjaśnienia.
Czy pomylenie podstawy prawnej unieważnia rozstrzygnięcie?
Tutaj dochodzimy do sedna problemu.
W prawie administracyjnym trzeba odróżnić dwie sytuacje.
Pierwsza występuje wtedy, gdy organ wydaje rozstrzygnięcie, nie mając do tego żadnej podstawy prawnej.
Druga dotyczy przypadku, w którym organ posiada odpowiednie uprawnienie, ale w treści dokumentu błędnie wskazuje przepis, z którego ono wynika.
Te sytuacje nie są równoważne.
W przypadku uchwały nr 51/2026 RIO powołała również ustawę o regionalnych izbach obrachunkowych, w tym art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 4.
Przepisy te określają kompetencje Kolegium RIO oraz zakres nadzoru nad uchwałami dotyczącymi zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Zasadnicza właściwość RIO do badania takiej uchwały nie wynikała więc wyłącznie z błędnie przywołanego przepisu ustawy o samorządzie gminnym.
To okoliczność bardzo ważna dla oceny prawnej.
Błędne wskazanie jednego z przepisów nie musi oznaczać, że cały akt nadzorczy został wydany bez podstawy prawnej.
Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku prawidłowego wskazywania podstaw swoich działań.
Jeżeli państwowy organ nadzoru stwierdza nieważność przepisów uchwalonych przez demokratycznie wybraną radę, jego ingerencja powinna być oparta na właściwych normach i przedstawiona w sposób jednoznaczny.
Prawidłowość formalna nie jest ozdobnikiem dokumentu. Ma pozwalać jego adresatowi ustalić, kto, na jakiej podstawie i w jakim zakresie ingeruje w jego uprawnienia.
Co na to sądy administracyjne?
Weryfikacja orzecznictwa prowadzi do istotnego wniosku: błędna podstawa prawna nie oznacza automatycznie nieważności rozstrzygnięcia.
W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 lutego 2022 roku, sygnatura III SA/Gd 626/21, przywołano rozróżnienie między istotnymi a nieistotnymi naruszeniami prawa przy ocenie uchwał organów powiatu.
Wskazano między innymi, że nieodpowiednie oznaczenie uchwały, oczywista omyłka lub powołanie niewłaściwej podstawy prawnej mogą należeć do uchybień nieistotnych, jeżeli istnieje rzeczywisty przepis upoważniający do podjęcia danego aktu, a błąd nie wpływa na jego zasadniczą treść.
Nie był to wyrok dotyczący konkretnego rozstrzygnięcia RIO we Wrocławiu. Pokazuje jednak sposób rozumowania stosowany w sądownictwie administracyjnym.
Również w wyroku WSA w Łodzi z 6 lipca 2023 roku, sygnatura II SA/Łd 229/23, przedstawiono rozróżnienie między brakiem podstawy prawnej a jej omyłkowym wskazaniem w decyzji administracyjnej.
Sąd podkreślił znaczenie rzeczywistego umocowania prawnego oraz wpływu uchybienia na samo rozstrzygnięcie.
Trzeba zastrzec, że decyzja administracyjna i rozstrzygnięcie nadzorcze nie są aktami tożsamymi, dlatego nie wolno automatycznie przenosić każdego wniosku dotyczącego decyzji na postępowanie nadzorcze.
Jednak wspólny pozostaje podstawowy problem: czy błąd dotyczy jedynie oznaczenia przepisu, czy rzeczywistej legalności działania organu?
W sprawie Powiatu Trzebnickiego sama obecność art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie daje wystarczających podstaw, aby uznać uchwałę RIO nr 51/2026 za nieważną.
Do takiej oceny niezbędne byłoby zbadanie całości podstawy prawnej, uzasadnienia oraz ewentualnych innych uchybień w postępowaniu.
NIK również analizowała problem błędnych podstaw prawnych
Ciekawy punkt odniesienia znajduje się w opracowaniu Najwyższej Izby Kontroli poświęconym nadzorowi wojewodów nad stanowieniem prawa przez samorządy.
W części przedstawiającej analizę prawną NIK przywołano stanowisko obecne w piśmiennictwie i orzecznictwie: błędne wskazanie podstawy prawnej w rozstrzygnięciu nadzorczym co do zasady nie musi prowadzić do jego wadliwości uzasadniającej uchylenie.
To ważne zastrzeżenie.
Nie jest to indywidualna opinia NIK na temat uchwały RIO nr 51/2026 ani wynik kontroli wrocławskiej Izby.
Jest to jednak dodatkowy argument przemawiający za tym, aby nie przedstawiać wykrytej niezgodności jako automatycznej przesłanki unieważnienia rozstrzygnięcia.
Jednocześnie opracowanie zwraca uwagę na znaczenie uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz precyzyjnego wykazania, dlaczego określony akt samorządowy narusza prawo.
A zatem można postawić dwa równoległe wnioski.
Błąd w podstawie prawnej może nie przesądzać o legalności rozstrzygnięcia.
Nie oznacza to jednak, że prawidłowość sporządzenia dokumentu przez organ nadzorczy przestaje mieć znaczenie.
Jeszcze jedna niezgodność. Dwie daty tej samej uchwały
Analiza dokumentów ujawniła również rozbieżność, której nie można pominąć.
W oficjalnej treści uchwały nr 51/2026 podano datę 13 października 2026 roku.
Tę samą datę zawiera dokument udostępniony przez RIO oraz tekst opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.
Tymczasem w rejestrze uchwał Kolegium, prowadzonym w BIP RIO we Wrocławiu, przy tej samej uchwale widnieje data 1 października 2026 roku.
Nie jest to różnica w sposobie zapisu. Chodzi o dwanaście dni.
Jednocześnie metryka BIP wskazuje, że dokument został udostępniony 19 października 2026 roku, a publikacja w Dzienniku Urzędowym nastąpiła 16 października.
Te ostatnie daty mogą współistnieć, ponieważ dotyczą dwóch różnych form udostępnienia dokumentu.
Jednak różnica pomiędzy 1 a 13 października wymaga wyjaśnienia.
Czy w BIP zamieszczono błędną datę? Czy pierwotne posiedzenie Kolegium odbyło się wcześniej? A może doszło do pomyłki przy wprowadzaniu danych do rejestru?
Dostępne dokumenty nie pozwalają rozstrzygnąć tej kwestii.
Co istotne, zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym organ nadzoru zasadniczo ma 30 dni od doręczenia uchwały na orzeczenie o jej nieważności.
Według uzasadnienia RIO uchwała Powiatu Trzebnickiego wpłynęła do Izby 15 września 2026 roku.
Jeżeli rozstrzygnięcie rzeczywiście podjęto 13 października, oznacza to odstęp 28 dni od wskazanej daty wpływu, mieszczący się w ustawowym terminie.
Dlatego sama rozbieżność dat nie daje podstaw do twierdzenia, że RIO przekroczyła termin nadzorczy.
Pozostaje jednak pytanie o poprawność oficjalnego rejestru dokumentów państwowego organu.
Dlaczego te szczegóły mają znaczenie?
W demokratycznym państwie prawnym nadzór nad samorządem nie polega na swobodnym ocenianiu decyzji radnych.
Artykuł 171 Konstytucji RP ustanawia zasadę, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.
Oznacza to, że organ nadzorczy ma badać zgodność działania samorządu z prawem, a nie zastępować jego decyzje własną oceną polityczną czy gospodarczą.
Regionalne izby obrachunkowe są jednym z konstytucyjnie wskazanych organów nadzoru, obok Prezesa Rady Ministrów i wojewodów.
Ich kompetencje obejmują określone sprawy finansowe.
W tym systemie szczególnie ważne jest przestrzeganie granic uprawnień po obu stronach.
Rada powiatu nie może stanowić prawa poza zakresem ustawowego upoważnienia.
Organ nadzoru nie może natomiast ingerować w samodzielność samorządu bez właściwej podstawy i wykazania przesłanek takiej ingerencji.
Dlatego każda ze stron ma obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa.
Nie istnieje zasada, zgodnie z którą dokument sporządzony przez organ nadzorczy staje się nieomylny tylko dlatego, że został wydany przez instytucję kontrolującą.
Istnieje natomiast mechanizm sądowej kontroli rozstrzygnięć nadzorczych.
Kto może skontrolować RIO?
Regionalna Izba Obrachunkowa nie jest ostatnią instancją w sporze o legalność uchwały samorządowej.
Rozstrzygnięcie nadzorcze może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego przez uprawniony organ samorządu.
W przypadku Powiatu Trzebnickiego właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.
Uchwała RIO zawiera pouczenie o możliwości wniesienia skargi w terminie 30 dni od doręczenia rozstrzygnięcia, za pośrednictwem Izby.
To istotny mechanizm ochrony samodzielności samorządu.
Sąd administracyjny może ocenić legalność ingerencji nadzorczej, w tym właściwość organu, zastosowaną podstawę prawną i sposób uzasadnienia rozstrzygnięcia.
Nie oznacza to jednak, że każde uchybienie formalne musi prowadzić do uwzględnienia skargi.
Znaczenie ma charakter błędu, jego wpływ na rozstrzygnięcie i to, czy ingerencja znajdowała rzeczywiste oparcie w obowiązującym prawie.
W analizowanej sprawie nie potwierdziliśmy, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznawał już skargę dotyczącą uchwały nr 51/2026.
Nie wiadomo również, czy Powiat Trzebnicki zdecydował się ją wnieść.
Z tego powodu nie można mówić o sądowym zakwestionowaniu stanowiska RIO ani przedstawiać błędnego odesłania ustawowego jako argumentu, który z pewnością doprowadziłby do uchylenia rozstrzygnięcia.
Czy organ nadzorczy powinien sam wyjaśnić swój błąd?
W tej sprawie pojawiają się pytania, które warto skierować bezpośrednio do Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu.
Przede wszystkim: dlaczego w podstawie prawnej uchwały nr 51/2026 przywołano art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, a nie art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym?
Czy Izba traktuje to jako oczywistą omyłkę?
Czy niezgodność została zauważona już po podjęciu uchwały?
Czy podjęto lub przewidziano formalne działania zmierzające do jej wyjaśnienia bądź sprostowania?
Wreszcie, dlaczego data wskazana w rejestrze BIP różni się od daty widniejącej na dokumencie?
Odpowiedzi są istotne nie tylko dla Powiatu Trzebnickiego.
Regionalne izby obrachunkowe wykonują zadania nadzorcze wobec wielu jednostek samorządu terytorialnego. Ich rozstrzygnięcia mają znaczenie dla praktyki stanowienia prawa i gospodarowania środkami publicznymi.
Od instytucji pełniącej taką funkcję można zasadnie oczekiwać wysokiego standardu poprawności dokumentów, ich wewnętrznej spójności oraz przejrzystego wyjaśniania stwierdzonych pomyłek.
Nie chodzi o tworzenie szczególnego rodzaju odpowiedzialności, której ustawa nie przewiduje.
Chodzi o stosowanie wobec organów nadzoru równie poważnego podejścia do legalności i rzetelności, jakiego oczekują one od kontrolowanych samorządów.
Dwa uchybienia nie oznaczają dwóch równoważnych naruszeń prawa
Trzeba przy tym zachować właściwe proporcje.
Po stronie Rady Powiatu Trzebnickiego mamy formalne rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym Kolegium RIO stwierdziło istotne naruszenie prawa i unieważniło część uchwały.
Po stronie RIO mamy potwierdzone nieprawidłowe odesłanie do ustawy ustrojowej oraz rozbieżność dat w oficjalnie udostępnionych informacjach.
Nie są to obecnie sytuacje o takim samym statusie prawnym.
Pierwsza została rozstrzygnięta przez właściwy organ nadzorczy, choć rozstrzygnięcie może podlegać kontroli sądowej.
Druga wymaga wyjaśnienia i ewentualnej oceny jej skutków prawnych.
Nie byłoby zatem uzasadnione twierdzenie, że skoro RIO popełniła błąd w podstawie prawnej, to automatycznie przestały obowiązywać skutki stwierdzenia nieważności części uchwały powiatu.
Tak samo nie można jednak uznać, że poprawność sporządzania dokumentów przez organ nadzorczy jest kwestią pozbawioną znaczenia tylko dlatego, że organ ten miał kompetencję do rozpatrzenia sprawy.
Rzetelność nadzoru wymaga czegoś więcej niż prawidłowej konkluzji.
Wymaga również przejrzystego sposobu dojścia do niej.
Kto kontroluje kontrolujących?
W sprawie uchwały o dotacjach dla spółek wodnych pojawiły się dwa odrębne pytania.
Pierwsze dotyczy Powiatu Trzebnickiego: dlaczego rada przyjęła regulacje, które RIO uznała za wykraczające poza ustawowe upoważnienie?
Drugie dotyczy samej RIO: dlaczego organ nadzorczy, uzasadniając ingerencję w prawo stanowione przez powiat, powołał przepis dotyczący gminy i opublikował w swoim rejestrze inną datę niż w treści rozstrzygnięcia?
Na pierwsze pytanie istnieje już częściowa odpowiedź w postaci uchwały Kolegium RIO.
Na drugie potrzebne jest stanowisko Izby.
Dotychczasowa analiza przepisów i orzecznictwa wskazuje, że błędne odesłanie ustawowe może być uchybieniem formalnym niemającym decydującego wpływu na legalność aktu. Nie jest jednak uprawnione przesądzanie tego bez zbadania całej sprawy.
Wymiar instytucjonalny pozostaje równie istotny jak prawny.
Organ, który wymaga od samorządu precyzyjnego stosowania ustaw, powinien sam zapewniać precyzję własnych rozstrzygnięć.
Nie dlatego, że każda omyłka musi prowadzić do unieważnienia dokumentu.
Dlatego, że nadzór opiera się na zaufaniu do legalności i staranności działań państwa.
Właśnie w takich przypadkach widać, dlaczego sądy administracyjne, jawność dokumentów i możliwość publicznego zadawania pytań są niezbędnymi elementami systemu kontroli władzy.
Bo odpowiedź na pytanie, kto kontroluje kontrolujących, nie powinna brzmieć: nikt.
Powinna brzmieć: prawo, niezależny sąd i publiczna kontrola wykonywania kompetencji.
Oczyszczalnia w Obornikach Śląskich może stracić pozwolenie. Wody Polskie kierują sprawę ZGK do rozstrzygnięcia
Zawonia ma ewidencję 391 pozycji zabytkowych. Co z programem opieki nad dziedzictwem gminy?
Wrocław wskakuje na lód. Trzy lodowiska ruszają już 6 listopada. Znamy ceny i atrakcje na otwarcie sezonu
Gdzie się ukryć, gdy nadejdzie zagrożenie? Mieszkańcy powiatu trzebnickiego powinni sprawdzić tę aplikację już dziś