Miał być jednym z najważniejszych narzędzi przejrzystości finansów publicznych. Centralny Rejestr Umów Jednostek Sektora Finansów Publicznych miał pozwolić obywatelowi zajrzeć w wydatki urzędów, samorządów i innych jednostek publicznych. Rządowy podręcznik systemu pokazuje jednak coś znacznie skromniejszego. W rejestrze mają znaleźć się informacje o umowach. Sama umowa — jej pełna treść, załączniki, warunki, obowiązki stron czy kary — nie jest w instrukcji wskazana jako dokument dostępny obywatelowi. Transparentność może więc skończyć się na metryczce dokumentu, po który nadal trzeba będzie wystąpić osobno.
Miało być narzędzie jawności. Tak przynajmniej zapisano
Już na początku podręcznika użytkownika CRU JSFP Ministerstwo Finansów jasno określa cel systemu.
Centralny Rejestr Umów ma realizować zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi poprzez podawanie do publicznej wiadomości informacji dotyczących zawieranych umów.
Brzmi dobrze.
Wręcz bardzo dobrze.
Dla dziennikarza, organizacji społecznej, radnego czy po prostu mieszkańca zainteresowanego sposobem wydawania publicznych pieniędzy taki rejestr mógłby oznaczać fundamentalną zmianę.
Zamiast pisać do każdej gminy osobno:
— proszę o umowę,
— proszę o aneks,
— proszę o załączniki,
— proszę o informację, ile zapłacono,
— proszę o zakres wykonanych usług,
obywatel mógłby wejść do jednego systemu i sprawdzić dokument.
Tyle że właśnie tutaj zaczyna się problem.
Gdzie w Centralnym Rejestrze Umów jest umowa?
Instrukcja bardzo szczegółowo opisuje dane, które urzędnik ma wprowadzić do formularza.
To między innymi:
- numer umowy,
- data jej zawarcia,
- okres obowiązywania,
- strony umowy,
- przedmiot,
- wartość,
- informacja o finansowaniu,
- status,
- dzień zakończenia obowiązywania,
- informacje dotyczące wyłączenia jawności,
- podstawa aktualizacji danych.
Tak właśnie skonstruowany został formularz opisywany w instrukcji CRU JSFP.
Problem polega na tym, że to są informacje o umowie.
Nie umowa.
W udostępnionej przez rząd instrukcji nie znajdujemy mechanizmu, który nakazywałby dołączenie skanu podpisanego dokumentu, pliku PDF, załączników, specyfikacji czy aneksów.
To fundamentalna różnica.
Bo czym innym jest informacja:
„świadczenie usług promocyjnych, wartość 40 000 zł”
a czym innym możliwość przeczytania, za co konkretnie zapłacono 40 tys. zł.
Czy wykonawca miał przygotować trzy artykuły czy trzydzieści?
Czy miał prowadzić kampanię w mediach społecznościowych?
Czy płacono za zdjęcia?
Za produkcję filmów?
Za zakup powierzchni reklamowej?
Czy obowiązywały kary umowne?
Jakie były terminy?
Czy zamawiający mógł odstąpić od umowy?
Kto otrzymał prawa autorskie?
I przede wszystkim: czy wykonano to, za co publiczny podmiot zapłacił?
Metryczka umowy na te pytania nie odpowie.
Rejestr, który podpowie, o jaki dokument zapytać
Dla dziennikarzy CRU może być mimo wszystko bardzo wartościowy.
Nie dlatego, że zakończy składanie wniosków o dostęp do informacji publicznej.
Przeciwnie.
Może stać się znakomitym narzędziem do ich przygotowywania.
System ma pozwalać na przeglądanie wykazu umów, filtrowanie danych, a użytkownik posiadający odpowiednie uprawnienia może także pobierać informacje do pliku XLSX. Instrukcja opisuje właśnie eksport informacji o umowach, a nie dokumentów umów.
To pozwoli wyszukiwać wykonawców.
Porównywać kwoty.
Sprawdzać częstotliwość zawieranych kontraktów.
Wychwytywać serie umów z jednym podmiotem.
Zestawiać wydatki różnych jednostek.
Być może zauważać także dzielenie większych przedsięwzięć na mniejsze kontrakty.
Ale gdy pojawi się coś interesującego, reporter nadal może stanąć przed znanym pytaniem:
„Proszę przesłać treść umowy wraz z załącznikami”.
A wtedy wracamy do starego świata wniosków, terminów, przedłużeń, anonimizacji i sporów o zakres informacji publicznej.
Transparentność kończy się tam, gdzie zaczyna się treść?
Ministerialna instrukcja sama podkreśla, że opis przedmiotu umowy powinien mieć „walor informacyjny dla obywateli” i być zgodny z jej treścią.
To bardzo ważne sformułowanie.
Bo oznacza, że obywatel ma otrzymać opis.
Nie dokument.
W praktyce jakość jawności może więc zależeć od tego, jak szczegółowo urzędnik opisze kontrakt.
„Obsługa promocyjna gminy”.
To może znaczyć niemal wszystko.
„Usługi doradcze”.
Jeszcze mniej.
„Organizacja wydarzenia”.
Bez umowy nie wiadomo, czy obejmuje scenę, nagłośnienie, ochronę, artystów, catering, reklamę czy wszystko jednocześnie.
Centralna baza może więc paradoksalnie dawać poczucie pełnej wiedzy, podczas gdy faktycznie obywatel zobaczy jedynie warstwę opisową stworzoną przez jednostkę zawierającą umowę.
Nawet wartość i przedmiot mogą zostać ukryte
Instrukcja przewiduje możliwość wyłączania jawności określonych informacji.
Dotyczy to danych stron umowy, ale również jej przedmiotu i wartości.
Nie oznacza to oczywiście, że urzędnik może nacisnąć przycisk i dowolnie ukryć niewygodne dane.
Wyłączenie musi mieć podstawę prawną.
W przypadku danych strony umowy system przewiduje wskazanie podstawy prawnej oraz organu albo stanowiska osoby, która zdecydowała o wyłączeniu jawności.
Formalnie więc mechanizm jest kontrolowany.
Pozostaje jednak pytanie praktyczne.
Jak dużo obywatel dowie się z rekordu, w którym ukryto kontrahenta, wartość albo przedmiot umowy?
I jak łatwo będzie można zweryfikować prawidłowość takiego wyłączenia?
To będzie jeden z najważniejszych testów funkcjonowania systemu.
Umowa może zniknąć z publicznego widoku
Jeszcze ciekawszy mechanizm dotyczy wycofywania informacji z publikacji.
Instrukcja pozwala użytkownikowi posiadającemu rolę „Publikujący” wycofać opublikowany rekord.
Po zatwierdzeniu operacji informacja ma zniknąć ze strony dostępnej publicznie w ciągu maksymalnie 20 minut. Ministerstwo zaznacza jednocześnie, że takich przypadków powinno być niewiele.
Powód wycofania trzeba podać.
Ale dla społecznej kontroli pojawia się zasadnicze pytanie:
czy użytkownik publiczny będzie widział, że dana umowa wcześniej znajdowała się w rejestrze i została później wycofana?
Podręcznik, który analizujemy, nie daje podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że taka publiczna ścieżka audytowa będzie widoczna.
A właśnie ona jest jednym z fundamentów prawdziwej transparentności.
Nie chodzi przecież tylko o wiedzę:
„co jest w bazie dzisiaj”.
Ważne jest również:
„co było w niej wczoraj”.
System pamięta wszystko. Ale kto zobaczy jego pamięć?
To jeden z najbardziej interesujących elementów całej instrukcji.
System posiada historię zmian umowy.
Rejestrowane są informacje o tym, który użytkownik, kiedy i jakie czynności wykonywał przy wprowadzaniu i publikowaniu danych dotyczących konkretnej umowy. Zmiany są również wyróżniane w historii.
Technicznie zatem system posiada narzędzie pozwalające bardzo dokładnie odtworzyć proces.
Kto wpisał dane.
Kto je zmienił.
Kto opublikował.
Kiedy dokonano zmiany.
To znakomita funkcjonalność kontrolna.
Pytanie brzmi jednak:
dla kogo?
Instrukcja opisuje historię zmian jako element dostępny użytkownikom posiadającym określone role w systemie.
Nie znajdujemy w niej jednoznacznej informacji, że równie szczegółową historię będzie mógł zobaczyć użytkownik publiczny.
Jeżeli tak rzeczywiście będzie wyglądał system, powstanie dość osobliwa sytuacja.
Państwo będzie dokładnie wiedziało, kto zmienił informację dotyczącą publicznych pieniędzy.
Obywatel już niekoniecznie.
Centralny Rejestr Umów czy Centralny Rejestr Informacji o Umowach?
To nie jest zabawa słowami.
To zasadnicza różnica filozofii jawności.
Rejestr umów sugeruje dostęp do umów.
Rejestr informacji o umowach oznacza dostęp do danych opisujących dokumenty.
Ministerialny podręcznik sam używa konsekwentnie właśnie sformułowań dotyczących „informacji o umowie”.
Rolą użytkownika „Publikującego” jest udostępnianie do wglądu publicznego informacji o umowach.
To nie musi być wada systemu informatycznego.
Może być natomiast zasadniczym ograniczeniem całego modelu jawności.
Bo jeżeli państwo już buduje centralną bazę, tworzy konta dla jednostek, system ról, publikację, historię zmian, API, walidację i publiczną wyszukiwarkę, można zadać oczywiste pytanie:
dlaczego obywatel nie miałby dostać od razu samego dokumentu?
Dla urzędu cyfryzacja. Dla obywatela nadal wniosek?
Jeżeli nasze odczytanie instrukcji potwierdzi praktyka działania rejestru, CRU może znacznie ułatwić dostęp do informacji, ale nie rozwiąże podstawowego problemu.
Obywatel będzie wiedział, że umowa istnieje.
Będzie znał jej numer.
Datę.
Strony — chyba że jawność zostanie wyłączona.
Przedmiot — chyba że jawność zostanie wyłączona.
Wartość — chyba że jawność zostanie wyłączona.
A później może nadal napisać:
„Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej wnoszę o przesłanie skanu umowy numer…”
Czyli po ogromnej operacji informatyzacji państwa obywatel nadal może znaleźć się tam, gdzie był wcześniej.
Przed skrzynką podawczą urzędu.
Nie przekreślajmy CRU. Ale nie nazywajmy katalogu pełną jawnością
Centralny Rejestr Umów może stać się jednym z najważniejszych narzędzi kontrolowania publicznych wydatków.
Może umożliwić analizę tysięcy kontraktów, której dzisiaj właściwie nie da się przeprowadzić bez żmudnego zbierania danych od setek instytucji.
Dla dziennikarzy śledczych, watchdogów czy mieszkańców zainteresowanych finansami swojej gminy może być wręcz rewolucyjny.
Ale tylko pod warunkiem, że właściwie nazwiemy jego możliwości.
To nie jest — przynajmniej według analizowanej instrukcji — cyfrowe archiwum publicznych umów.
To centralny zbiór informacji o nich.
I właśnie dlatego największym paradoksem całego projektu może okazać się jego nazwa.
Centralny Rejestr Umów, w którym obywatel nie przeczyta umowy.
Państwo stworzyło narzędzie mające realizować zasadę jawności gospodarowania publicznymi pieniędzmi.
Teraz pozostaje sprawdzić, czy obywatel dostanie dzięki niemu możliwość kontroli wydatków.
Czy jedynie wygodniejszą informację o tym, o jakie dokumenty powinien zapytać urząd.
Czytaj dalej
Ten temat ma ciąg dalszy
Wybraliśmy teksty, które naturalnie prowadzą czytelnika dalej.
