Komisja Europejska chce gruntownie przebudować system zamówień publicznych. Gminy, powiaty, szpitale i spółki komunalne mają częściej wybierać oferty zapewniające trwałość, bezpieczeństwo i lepsze wykonanie, a nie tylko najniższą cenę. Brzmi rozsądnie. Problem w tym, że medialne hasło o „jakości ważniejszej niż cena” wyprzedziło rzeczywistą treść projektu. Cena nadal może decydować o wyniku, a od obowiązkowych kryteriów jakościowych przewidziano szeroką furtkę.

Na pierwszy rzut oka reforma zapowiedziana przez Komisję Europejską wygląda jak odpowiedź na jeden z najczęściej krytykowanych problemów publicznych zakupów: wybieranie najtańszej oferty, która dopiero później okazuje się droga.

Tania droga wymaga kolejnych napraw. Tani system informatyczny trzeba rozbudowywać za pomocą kosztownych aneksów. Najtańsza usługa porządkowa oznacza zbyt mało pracowników. Najtańszy sprzęt szybko się zużywa, a części zamienne kosztują więcej niż początkowa oszczędność.

Reklama

Reklama

Reklama

Reklama

Reklama

Komisja mówi więc: przestańmy patrzeć wyłącznie na kwotę znajdującą się na pierwszej stronie oferty. Zacznijmy liczyć jakość, trwałość, koszty eksploatacji, bezpieczeństwo dostaw i społeczne skutki wydawania publicznych pieniędzy.

Tyle że projekt nie ustanawia zasady, według której jakość zawsze będzie ważniejsza od ceny.

Cena nadal może ważyć 70 procent

Zgodnie z art. 98 projektu jakość miałaby odpowiadać za co najmniej 30 proc. wszystkich możliwych do zdobycia punktów. W przypadku zamówień pracochłonnych jej minimalna waga miałaby wzrosnąć do 50 proc.

Oznacza to, że w zwykłym postępowaniu cena nadal może odpowiadać za 70 proc. punktacji. W zamówieniu pracochłonnym jakość i cena mogą mieć po 50 proc. Nie jest to zatem przewaga jakości nad ceną, lecz próba zapewnienia jakości miejsca przy przetargowym stole.

Różnica nie jest wyłącznie językowa. Jeżeli cena ma wagę 70 proc., nadal może przesądzić o wyborze wykonawcy, nawet gdy jego oferta jakościowa będzie słabsza.

Projekt dopuszcza również ustalenie przez zamawiającego stałej ceny. W takim przypadku firmy konkurowałyby wyłącznie jakością proponowanego wykonania. To rozwiązanie może mieć znaczenie przy usługach specjalistycznych, projektowych, informatycznych albo społecznych, ale jego zastosowanie zależeć będzie od decyzji zamawiającego.

Kryteriów nie wybierze wykonawca

W medialnych informacjach dotyczących reformy pojawiło się twierdzenie, że to oferenci mają decydować, jakie kryteria jakości zastosują. Projekt mówi coś innego.

Kryteria oraz ich wagi będzie ustalał zamawiający, czyli przykładowo gmina, powiat, szpital, urząd albo spółka komunalna. Wykonawcy przedstawią oferty, które zostaną według tych zasad ocenione.

Kryteria mają być związane z przedmiotem zamówienia, obiektywne, mierzalne, proporcjonalne i niedyskryminujące. Nie mogą dawać komisji przetargowej nieograniczonej swobody decydowania, która oferta „podoba się bardziej”. Zamawiający ma podać kryteria oraz ich znaczenie w dokumentacji postępowania.

To ważne zabezpieczenie. Im więcej punktów przyznaje się za jakość, tym większe znaczenie ma sposób jej mierzenia. Cena jest bezlitosna, ale przynajmniej łatwo ją porównać. Jakość może być rzeczywistą wartością albo elegancko ubranym uznaniem urzędnika.

Co będzie można uznać za jakość?

Projekt nie tworzy zamkniętego katalogu kryteriów. Wskazuje natomiast przykłady cech, które mogą być punktowane. Należą do nich:

• parametry techniczne i funkcjonalność;
• trwałość oraz sposób wykonania;
• estetyka;
• dostępność dla osób ze szczególnymi potrzebami;
• oddziaływanie na środowisko i klimat;
• rozwiązania innowacyjne;
• bezpieczeństwo publiczne;
• odporność i ciągłość dostaw;
• kwalifikacje oraz doświadczenie osób wykonujących zamówienie;
• warunki dostawy;
• serwis i pomoc techniczna;
• społeczne warunki realizacji kontraktu.

Zamawiający będzie mógł brać pod uwagę także koszt całego cyklu życia produktu lub inwestycji: zakup, zużycie energii, eksploatację, konserwację, naprawy, a nawet późniejszy demontaż i recykling.

To może zmienić sposób oceniania między innymi autobusów, oświetlenia ulicznego, oczyszczalni, sprzętu medycznego, systemów informatycznych czy wyposażenia szkół. Produkt droższy w chwili zakupu może się okazać tańszy po dziesięciu latach użytkowania.

Sprzątanie, ochrona i opieka – tutaj jakość ma ważyć więcej

Szczególne zasady mają dotyczyć zamówień pracochłonnych. Projekt definiuje je jako kontrakty, w których koszt pracy stanowi zwykle co najmniej połowę całkowitej wartości zamówienia. W takich postępowaniach kryteria jakościowe mają otrzymać co najmniej 50 proc. punktów.

W praktyce może to dotyczyć między innymi sprzątania, ochrony, utrzymania terenów zielonych, opieki nad osobami starszymi, usług społecznych, cateringu, doradztwa oraz części usług komunalnych.

To właśnie w takich kontraktach najniższa cena bywa osiągana kosztem liczby zatrudnionych osób, ich wynagrodzeń, kwalifikacji albo czasu przeznaczonego na wykonanie zadania. Na papierze wszystko się zgadza, lecz później okazuje się, że pięć obiektów ma sprzątać jedna osoba, ochroniarz pełni dyżur niemal bez przerwy, a opiekun ma więcej podopiecznych, niż jest w stanie rzeczywiście obsłużyć.

Komisja chce, aby jakość personelu i społeczne warunki wykonania usługi przestały być tylko dodatkiem do tabeli.

Wielka furtka schowana w projekcie

Najważniejsza informacja znajduje się jednak w kolejnym ustępie art. 98. Zamawiający będzie mógł odstąpić od wymaganych 30 lub 50 proc. punktów jakościowych, jeżeli wykaże, że odpowiednią jakość zapewnił w inny sposób.

Może to zrobić poprzez:

• szczegółowy opis przedmiotu zamówienia;
• warunki wykonania umowy;
• połączenie specyfikacji, warunków realizacji i częściowych kryteriów jakościowych.

Powód zastosowania wyjątku będzie musiał zostać wskazany w publicznej dokumentacji postępowania.

Właśnie ta możliwość zdecyduje o rzeczywistym znaczeniu reformy. Urząd może bowiem napisać, że jakość została dokładnie określona w specyfikacji, a następnie ponownie porównywać wykonawców przede wszystkim ceną.

Jeżeli wyjątek będzie stosowany sporadycznie i rzetelnie uzasadniany, może być rozsądnym rozwiązaniem dla standardowych, łatwo porównywalnych produktów. Jeżeli stanie się urzędowym automatem, wielka reforma zakończy się dopisaniem jednego akapitu do dokumentacji.

Reklama

Reklama

Reklama

Reklama

W Polsce już obowiązuje zasada 60 do 40

W tym miejscu pojawia się interesujący paradoks. Obowiązujące polskie Prawo zamówień publicznych już obecnie przewiduje, że określeni zamawiający publiczni zasadniczo nie powinni stosować ceny jako jedynego kryterium ani nadawać jej wagi większej niż 60 proc.

W praktyce oznacza to co najmniej 40 proc. dla pozostałych kryteriów. Jednocześnie art. 246 pozwala zastosować cenę jako jedyne kryterium albo nadać jej większą wagę, jeżeli wymagania jakościowe dotyczące głównych elementów zamówienia zostały określone w jego opisie.

Unijne minimum wynoszące 30 proc. jest więc w zwykłych zamówieniach niższe niż polskie domyślne 40 proc. Znaczącą nowością byłoby dopiero podniesienie udziału jakości do 50 proc. w zamówieniach pracochłonnych oraz szersze uwzględnianie kosztów eksploatacji, bezpieczeństwa, odporności dostaw i skutków społecznych.

Sama tabelka z procentami nie zagwarantuje jednak lepszych zakupów. Można przyznać 40 punktów za dłuższą gwarancję, którą zaoferują wszyscy wykonawcy. Formalnie kryterium jakościowe istnieje, ale ponieważ każda firma otrzyma w nim tyle samo punktów, o wyniku ponownie zdecyduje cena.

Papier przyjmie wszystko. Nawet jakość, której później nikt nie widział.

Jedno rozporządzenie zamiast trzech dyrektyw

Reforma jest znacznie szersza niż zmiana sposobu punktowania ofert. Komisja proponuje zastąpienie jednym rozporządzeniem trzech obowiązujących dyrektyw dotyczących zamówień klasycznych, sektorowych oraz koncesji.

Rozporządzenie, po przyjęciu, będzie stosowane bezpośrednio w państwach członkowskich. Ma to ograniczyć różnice pomiędzy 27 systemami krajowymi i ułatwić przedsiębiorcom ubieganie się o kontrakty poza własnym państwem.

Nowe przepisy mają dotyczyć przede wszystkim zamówień osiągających progi unijne. Projekt wskazuje między innymi 216 tys. euro dla dostaw i usług zamawianych przez władze regionalne i lokalne oraz 5,404 mln euro dla robót budowlanych i koncesji. Zamówienia o mniejszej wartości nadal pozostaną w dużej mierze regulowane prawem krajowym.

Dla mieszkańca oznacza to, że nie każdy zakup komputera do urzędu czy niewielki remont świetlicy zostanie automatycznie objęty nowym europejskim systemem.

Zamówienia jako narzędzie bezpieczeństwa

Komisja chce również, aby przy udzielaniu strategicznych zamówień brano pod uwagę pochodzenie produktów, bezpieczeństwo łańcucha dostaw, ryzyko uzależnienia od jednego producenta albo jednego państwa oraz możliwość kontynuowania dostaw podczas kryzysu.

Zamawiający będzie mógł wymagać między innymi dywersyfikacji dostawców, utrzymywania zapasów, planów awaryjnych, przejrzystości pochodzenia komponentów oraz zapewnienia dostępu do części zamiennych i aktualizacji oprogramowania.

Nie chodzi więc wyłącznie o to, czy autobus jest wygodny, a komputer szybki. Pytanie ma brzmieć także: czy za kilka lat będą dostępne części, serwis i aktualizacje oraz czy dostawca nie zniknie w chwili pierwszego poważnego kryzysu?

Jedna europejska platforma

Projekt zakłada również powstanie wspólnego cyfrowego systemu zamówień. Nie ma to być wyłącznie wyszukiwarka zbierająca ogłoszenia z poszczególnych państw.

Komisja chce stworzyć platformę umożliwiającą prowadzenie postępowań, składanie ofert oraz elektroniczne sprawdzanie wykonawców. Krajowe systemy mają się komunikować poprzez wspólne standardy, a oprogramowanie platformy Komisji ma być dostępne jako rozwiązanie open source. Państwa członkowskie będą mogły zdecydować, że ich jednostki mają obowiązkowo korzystać z tego systemu.

Dla firm może to oznaczać łatwiejszy dostęp do przetargów w innych państwach. Dla mieszkańców i dziennikarzy – większą możliwość porównywania cen, wykonawców oraz wyników zamówień. Pod warunkiem oczywiście, że dane będą kompletne i rzeczywiście dostępne, a nie tradycyjnie ukryte w załączniku numer 47, zapisanym w formacie znanym wyłącznie autorowi dokumentu.

Więcej jakości może oznaczać więcej uznaniowości

Odejście od najniższej ceny jest potrzebne, ale niesie również zagrożenia. Im bardziej złożone kryteria, tym większe ryzyko, że zostaną skonstruowane pod określoną technologię, produkt albo wykonawcę.

Źle przygotowane kryteria mogą:

• ograniczać konkurencję;
• premiować jednego producenta;
• prowadzić do sporów przed Krajową Izbą Odwoławczą;
• pozwalać na przyznawanie punktów za trudne do sprawdzenia deklaracje;
• zwiększać koszty przygotowania ofert;
• przerastać możliwości kadrowe małych urzędów.

Motywy projektu wskazują jako możliwe zabezpieczenia oddzielenie oceny jakości od oceny ceny, udział co najmniej dwóch osób, prowadzenie pełnej dokumentacji punktacji oraz publikowanie uzasadnień ocen w największych postępowaniach. Nie wszystkie te rozwiązania zapisano jednak jako bezwzględne obowiązki w samym art. 98.

Nowe prawo nie zastąpi więc kompetencji. Jeżeli urząd nie wie, czego naprawdę potrzebuje, nie potrafi opisać oczekiwanego rezultatu ani później skontrolować wykonawcy, żaden procent jakości tego nie naprawi.

To dopiero początek drogi

Propozycja Komisji Europejskiej nie jest jeszcze obowiązującym prawem. Muszą ją uzgodnić Parlament Europejski oraz państwa członkowskie w Radzie UE. Obecny harmonogram zakłada możliwość zakończenia negocjacji w ostatnim kwartale 2027 roku.

Projekt przewiduje rozpoczęcie stosowania nowych przepisów dwa lata po wejściu rozporządzenia w życie. Jeżeli negocjacje zakończą się zgodnie z planem, realnym terminem pełnego wdrożenia nowych zasad może być przełom 2029 i 2030 roku. Do tego czasu mogą się zmienić zarówno minimalne wagi jakości, jak i zakres wyjątków.

Nie jest to zatem rewolucja, która jutro zmieni przetargi w polskich gminach.

Jest to jednak wyraźny sygnał, że publiczne zakupy mają przestać być konkursem na najniższą liczbę wpisaną do formularza. Mają stać się narzędziem długofalowego gospodarowania pieniędzmi, wspierania europejskich przedsiębiorstw, bezpieczeństwa dostaw oraz ochrony pracowników i środowiska.

Pozostaje najważniejsze pytanie: czy urzędy nauczą się kupować jakość, czy tylko nauczą się ją wpisywać do dokumentacji?

Bo najtańsza oferta może być bardzo droga. Ale źle oceniona „najwyższa jakość” również potrafi wystawić mieszkańcom rachunek.