Regionalna Izba Obrachunkowa ustaliła, że przy sprzedaży trzech gminnych nieruchomości rokowania z przyszłymi nabywcami przeprowadzono, zanim działki zostały formalnie wprowadzone do obrotu. Z protokołów wynikało, że już podczas tych rozmów ustalono ostateczne ceny sprzedaży. RIO zakwestionowała kolejność działań: najpierw powinna zostać uruchomiona przewidziana prawem procedura, dopiero później można było negocjować z osobami zainteresowanymi zakupem.
W samorządzie kolejność czynności nie jest urzędową dekoracją. Ma zagwarantować przejrzystość, równe traktowanie zainteresowanych oraz możliwość sprawdzenia, co gmina sprzedaje, na jakiej podstawie i za jaką cenę. W Zawoni — według kontroli RIO — rozmowy z nabywcami rozpoczęły się w chwili, gdy nieruchomości formalnie nie były jeszcze dostępne do sprzedaży.
Trzy działki i rozmowy prowadzone przed czasem
Kontrola dotyczyła sprzedaży bezprzetargowej trzech nieruchomości:
- działki nr 107/6 AM-1 w Tarnowcu,
- niezabudowanej działki nr 68 w Rzędziszowicach,
- działki nr 127/2 w Ludgierzowicach.
RIO ustaliła, że rokowania z nabywcami przeprowadzono przed sporządzeniem i podaniem do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości. Rozmowy odbyły się więc przed formalnym wprowadzeniem gruntów do obrotu oraz przed upływem terminów chroniących prawa osób, którym mogło przysługiwać pierwszeństwo w nabyciu.
Najważniejsze ustalenie pojawia się jednak w kolejnym zdaniu wystąpienia pokontrolnego. Z protokołów rokowań wynikało, że podczas tych przedwczesnych rozmów ustalono już ostateczną cenę, za jaką nieruchomości miały zostać sprzedane.
Nie chodzi zatem wyłącznie o wcześniejsze, niezobowiązujące zainteresowanie działką. Według dokumentów analizowanych przez RIO rozmowy doprowadziły do uzgodnienia podstawowego warunku przyszłej transakcji.
Najpierw wykaz, później rokowania
Regionalna Izba Obrachunkowa jasno przedstawiła, na czym polegał problem.
Nieruchomość należąca do jednostki samorządu terytorialnego może zostać sprzedana — zarówno w trybie przetargowym, jak i bezprzetargowym — dopiero po jej formalnym wprowadzeniu do obrotu. Następuje to poprzez umieszczenie nieruchomości w wykazie sporządzanym na podstawie art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Do czasu sporządzenia takiego wykazu nieruchomość pozostaje poza obrotem prawnym. RIO podkreśliła, że na tym etapie nie jest ona jeszcze dostępna dla osób ubiegających się o zakup w drodze bezprzetargowej.
Schemat prawidłowego działania powinien więc wyglądać następująco:
decyzja o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży → sporządzenie i publikacja wykazu → upływ wymaganych terminów → rozmowy z potencjalnym nabywcą → ustalenie warunków sprzedaży.
W przypadkach opisanych przez RIO część tej kolejności została odwrócona. Najpierw prowadzono rozmowy i uzgadniano cenę, a dopiero później nieruchomość miała zostać formalnie udostępniona do sprzedaży.
Po co publiczny wykaz?
Wykaz nieruchomości nie jest pustym obowiązkiem polegającym na wywieszeniu kolejnej kartki w urzędzie.
Powinien informować między innymi o położeniu nieruchomości, jej oznaczeniu, powierzchni, przeznaczeniu, sposobie zagospodarowania, cenie oraz podstawie zastosowania trybu bezprzetargowego. Rozpoczyna również bieg terminów, w których osoby posiadające określone ustawowo uprawnienia mogą zgłosić roszczenie o pierwszeństwo nabycia.
Jeżeli rokowania prowadzi się wcześniej, procedura zaczyna przypominać formalne zatwierdzanie ustaleń dokonanych poza jej oficjalnym porządkiem.
Nie oznacza to automatycznie, że nabywcy nie mogli kupić nieruchomości albo że sprzedaż bezprzetargowa była niedopuszczalna. RIO nie sformułowała takiego wniosku. Problemem było to, że rozmowy z konkretnymi nabywcami i ustalenie ostatecznych cen nastąpiły przed wykonaniem czynności, które powinny otwierać proces sprzedaży.
Czy wynik był znany przed rozpoczęciem procedury?
Ustalenia RIO prowadzą do istotnego pytania: jaką rzeczywistą funkcję pełnił później wykaz nieruchomości, skoro wcześniej uzgodniono już z nabywcą cenę sprzedaży?
Czy publikacja wykazu rozpoczynała otwartą i rzeczywistą procedurę, czy jedynie formalizowała ustalenia poczynione wcześniej?
Na podstawie samego wystąpienia pokontrolnego nie można przesądzić, że sprzedaż została „ustawiona”, że cena była zaniżona albo że gmina poniosła szkodę. RIO nie przedstawiła takich zarzutów. Nie wskazała również, że nabywcy byli powiązani z władzami gminy.
Izba stwierdziła jednak konkretną nieprawidłowość: rokowania przeprowadzono przed wprowadzeniem nieruchomości do obrotu, a ostateczną cenę ustalono na etapie, na którym działka — zgodnie z opisem RIO — nie była jeszcze prawnie dostępna dla osoby ubiegającej się o jej bezprzetargowe nabycie.
To wystarczający powód, aby zbadać dokumentację każdej z trzech transakcji.
Nie tylko sprzedaż bez przetargu
Kontrola ujawniła również problemy dotyczące nieruchomości sprzedawanych w przetargach.
W Biuletynie Informacji Publicznej nie zamieszczono informacji o wynikach przetargów dotyczących:
- działki nr 140/5 AM-1 w Miłonowicach,
- działki nr 421/2 AM-1 w Złotowie.
RIO uznała to za niezgodne z przepisami rozporządzenia regulującego sposób i tryb przeprowadzania przetargów na zbycie nieruchomości.
Izba ustaliła również, że ogłoszenia o przetargach dotyczących tych nieruchomości podano do publicznej wiadomości przed upływem terminów przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami.
Powstaje zatem szerszy obraz problemu. Przy sprzedaży bezprzetargowej gmina zbyt wcześnie prowadziła rokowania z nabywcami. Przy sprzedaży przetargowej zbyt wcześnie publikowała ogłoszenia, a później nie zamieściła w BIP informacji o wynikach postępowań.
W obu przypadkach RIO zakwestionowała sposób realizacji obowiązków zapewniających jawność i prawidłową kolejność procedury.
Sprzedane grunty zniknęły z ewidencji dopiero po kilkunastu miesiącach
Na tym nie kończą się ustalenia dotyczące gminnego majątku.
RIO stwierdziła, że trzy nieruchomości sprzedane w 2019 roku zostały wyksięgowane z ewidencji dopiero po upływie od 17 do 18 miesięcy od podpisania aktów notarialnych. Dotyczyło to działek:
- nr 140/5 w Miłonowicach,
- nr 107/6 w Tarnowcu,
- nr 68 w Rzędziszowicach.
Izba uznała tak późne ujęcie sprzedaży w księgach za naruszenie ustawy o rachunkowości.
Oznacza to, że niektóre nieruchomości pozostawały w ewidencji gminy jeszcze długo po tym, gdy na podstawie umowy notarialnej zmieniły właściciela.
To kolejny element wskazujący, że problem nie ograniczał się do jednego niedotrzymanego terminu. Obejmował przygotowanie sprzedaży, jawność jej wyników, kolejność negocjacji oraz późniejsze prawidłowe odzwierciedlenie transakcji w księgach.
Kto odpowiadał?
RIO wskazała, że za stwierdzone w okresie objętym kontrolą nieprawidłowości odpowiadali wójt, skarbnik oraz — zgodnie z zakresami obowiązków — pracownicy urzędu.
Wystąpienie zostało skierowane 6 lipca 2021 roku do wójt Gminy Zawonia Agnieszki Wersty. Sama kontrola kompleksowa była prowadzona od 14 kwietnia do 25 czerwca 2021 roku.
To jednak nie oznacza, że na podstawie samego wystąpienia można personalnie przypisać każdą czynność konkretnej osobie. Do tego potrzebne są protokoły rokowań, zarządzenia o przeznaczeniu działek do sprzedaży, wykazy nieruchomości, operaty szacunkowe, akty notarialne, dokumenty księgowe oraz zakresy obowiązków pracowników.
RIO wskazała odpowiedzialność instytucjonalną. Ustalenie odpowiedzialności za poszczególne decyzje wymaga prześledzenia podpisów i dat w każdej sprawie.
Co nakazała RIO?
Izba zobowiązała gminę do zmiany praktyki.
W przypadku sprzedaży bezprzetargowej rokowania z potencjalnymi nabywcami miały być prowadzone dopiero po formalnym wprowadzeniu nieruchomości do obrotu, czyli po opublikowaniu wykazu i upływie wymaganych ustawowo terminów.
RIO nakazała również przestrzeganie zasad publikowania informacji o wynikach przetargów w Biuletynie Informacji Publicznej.
W praktyce zalecenie sprowadzało się do przywrócenia właściwej kolejności:
najpierw publiczna procedura, później rozmowy z nabywcą — nie odwrotnie.
Pytania, na które gmina powinna odpowiedzieć
Aby wyjaśnić sprawę, potrzebne są informacje dotyczące każdej z pięciu nieruchomości wskazanych przez RIO:
- Kiedy podjęto decyzję o przeznaczeniu działki do sprzedaży?
- Kiedy sporządzono i opublikowano wykaz nieruchomości?
- Kiedy zgłosił się przyszły nabywca?
- Kiedy rozpoczęto rokowania?
- Kto reprezentował gminę podczas rozmów?
- Kto podpisał protokół rokowań?
- W jaki sposób ustalono ostateczną cenę?
- Jaka była wartość wynikająca z operatu szacunkowego?
- Czy cena sprzedaży była równa, wyższa czy niższa od wyceny?
- Kiedy zawarto akty notarialne i kiedy transakcje ujęto w księgach?
- Jak gmina wykonała zalecenia pokontrolne RIO?
- Czy po kontroli przeprowadzono analizę pozostałych sprzedaży nieruchomości?
Procedura rozpoczęta od końca
RIO nie zakwestionowała w swoim wystąpieniu samej możliwości sprzedaży wskazanych działek. Nie oceniła też, czy ceny były ekonomicznie korzystne dla gminy. Ujawniła jednak coś istotnego dla oceny przejrzystości działania urzędu.
Przy trzech transakcjach bezprzetargowych rozmowy z nabywcami i ustalenie cen poprzedziły formalne udostępnienie nieruchomości do sprzedaży. Przy dwóch przetargach nie opublikowano wyników w BIP, a ogłoszenia podano przed upływem wymaganych terminów. Trzy sprzedane działki pozostawały natomiast w ewidencji jeszcze przez 17–18 miesięcy po zawarciu aktów notarialnych.
W tym przypadku problemem nie był jeden brakujący dokument. Problemem była kolejność działań.
Najpierw ustalono istotne warunki transakcji, a dopiero później wykonano czynności, od których procedura powinna się rozpocząć. RIO zobaczyła w tym naruszenie zasad gospodarowania publicznym majątkiem.
Bo w samorządzie nie wystarczy sprzedać nieruchomość. Trzeba jeszcze zrobić to w taki sposób, aby mieszkańcy mogli sprawdzić, kiedy rozpoczęła się procedura, kto był zainteresowany zakupem, na jakiej podstawie ustalono cenę i czy publiczny majątek rzeczywiście sprzedawano według reguł — a nie według ustaleń poczynionych wcześniej.
Więcej z Zawonia
55 umów i rozstrzygnięć za ponad milion złotych. Firma męża urzędniczki w rejestrach Gminy Zawonia
Plany „za darmo”, interes prywatny i publiczna decyzja. RIO ujawniła nieprawidłowości w Zawoni
Pełnomocnictwo, 23,5 tys. zł z gminy i dwa razy „nie dotyczy”. Jak radni obronili mandat Małgorzaty Sucheckiej
Dane mieszkańców w dokumentacji przetargowej
Czytaj dalej
Ten temat ma ciąg dalszy
Wybraliśmy teksty, które naturalnie prowadzą czytelnika dalej.
