Zdalne posiedzenia komisji samorządowych mogą ułatwić pracę radnym i zwiększyć dostępność obrad. Mogą jednak również stać się wygodnym sposobem na odsunięcie mieszkańców i dziennikarzy od miejsca, w którym naprawdę kształtują się lokalne decyzje. Rzecznik Praw Obywatelskich ostrzega, że przygotowywane przepisy nie gwarantują dostatecznie jasno publicznego dostępu do komisji obradujących przez internet. A jawność nie może kończyć się tam, gdzie zaczyna się ekran komputera.

Projekt oznaczony numerem UD309 ma umożliwić odbywanie zdalnych posiedzeń komisji rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Warunkiem byłoby dopuszczenie takiej formy pracy w statucie danej jednostki samorządu terytorialnego.

Rozwiązanie brzmi rozsądnie. Radny nie musi jechać kilkadziesiąt kilometrów na krótkie posiedzenie, komisję łatwiej zwołać, a choroba albo trudne warunki pogodowe nie paraliżują pracy samorządu. Technologia może rzeczywiście pomagać.

Problem pojawia się jednak wtedy, gdy ustawodawca szczegółowo wyjaśnia, jak do internetowej sali mają wejść radni, lecz nie określa równie dokładnie, którędy mają wejść mieszkańcy.

Nie chodzi o zdalne sesje, lecz przede wszystkim o komisje

Wbrew skrótom pojawiającym się w części relacji medialnych analizowane przez RPO przepisy nie dotyczą generalnego wprowadzenia zwykłych zdalnych sesji rad. Chodzi o posiedzenia komisji rady gminy, komisji rady powiatu i komisji sejmiku województwa.

Projekt przewiduje dodanie odpowiednich regulacji do trzech ustaw samorządowych. Zdalne posiedzenia byłyby możliwe, jeżeli przewidywałby je statut gminy, powiatu albo województwa.

Ta różnica ma zasadnicze znaczenie. Sesje rad gmin są już obowiązkowo transmitowane i utrwalane, a nagrania powinny być publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy. Takiego powszechnego obowiązku nie ma natomiast w przypadku komisji.

Tymczasem to właśnie podczas komisji często odbywa się właściwa samorządowa dyskusja.

Sesja pokazuje wynik. Komisja pokazuje, jak do niego doszło

Na sesji mieszkańcy zazwyczaj widzą już finał: projekt uchwały, krótszą debatę i głosowanie. Wcześniej dokument może jednak przejść przez komisję budżetową, gospodarczą, społeczną, rewizyjną albo komisję skarg, wniosków i petycji.

To na komisjach radni pytają urzędników o szczegóły, analizują wydatki, omawiają wyniki kontroli, wyłapują błędy i uzgadniają poprawki. Tam można usłyszeć argumenty, które podczas sesji nie zawsze padają ponownie. Niekiedy na sesji pozostaje już tylko podniesienie ręki lub naciśnięcie przycisku.

Dla mieszkańców Trzebnicy, Obornik Śląskich, Prusic, Żmigrodu, Zawoni czy Wiszni Małej dostęp do komisji może być równie ważny jak możliwość obejrzenia sesji. Podobnie w przypadku komisji Rady Powiatu Trzebnickiego, zwłaszcza gdy omawiane są finanse szpitala, inwestycje, działalność jednostek powiatowych albo wyniki kontroli.

Pokazanie wyłącznie sesji jest czasem jak opublikowanie ostatniej strony kryminału. Wiemy, kto podjął decyzję, ale nadal nie wiemy, jak powstał cały scenariusz.

Jawność komisji nie jest uprzejmością urzędu

Obowiązujące przepisy mówią jasno: działalność organów gminy jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustawy.

Art. 11b ustawy o samorządzie gminnym gwarantuje obywatelom między innymi prawo wstępu na sesje rady i posiedzenia jej komisji oraz dostęp do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów komisji. Analogiczne rozwiązania obowiązują w odniesieniu do powiatów i województw.

Prawo to dotyczy obywateli, a nie tylko mieszkańców konkretnej gminy, osób zaproszonych przez przewodniczącego czy przedstawicieli organizacji, które wcześniej poprosiły o zgodę.

Potwierdza to orzecznictwo. W prawomocnym wyroku z 27 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za bezprawną odmowę wpuszczenia mieszkańca na posiedzenie komisji rewizyjnej. Przewodniczący powoływał się na statut gminy, zgodnie z którym w obradach mogli uczestniczyć członkowie komisji i osoby zaproszone. Sąd stwierdził jednak, że statut nie może uchylić ustawowego prawa do jawności.

Sądy administracyjne wskazywały również, że obserwator posiedzenia komisji ma prawo samodzielnie rejestrować jego przebieg. Prawo wstępu nie oznacza zatem wyłącznie możliwości siedzenia w wyznaczonym miejscu i sporządzania notatek pod czujnym okiem przewodniczącego.

Pandemiczny precedens powinien być ostrzeżeniem

Obawy RPO nie są czysto teoretyczne. Podczas pandemii zdalne obrady samorządów odbywały się na podstawie szczególnych przepisów covidowych. W jednej ze spraw mieszkaniec domagał się dostępu do platformy, z której korzystali radni i urzędnicy. Udostępniono mu transmisję w serwisie YouTube oraz możliwość telefonicznego zabrania głosu, ale nie pozwolono wejść do właściwej aplikacji konferencyjnej.

WSA w Warszawie, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny uznały, że mieszkańcowi nie trzeba zapewniać takich samych narzędzi technicznych jak radnym. NSA oddalił skargę kasacyjną 10 stycznia 2024 roku.

Reklama

Reklama

Reklama

Tamta sprawa nie oznacza, że internetowe obrady mogą być tajne. Pokazuje jednak, jak różnie może być rozumiane pojęcie „wstępu” w świecie cyfrowym.

Czy wystarczy transmisja pokazująca jedynie przewodniczącego? Czy mieszkańcy muszą widzieć wszystkich uczestników? Czy mają prawo oglądać dokumenty prezentowane radnym? Co w przypadku, gdy publiczna transmisja przestanie działać, ale komisja będzie obradować dalej? Czy urząd może wymagać wcześniejszej rejestracji i ujawnienia danych?

Projekt nie odpowiada na te pytania wystarczająco precyzyjnie.

Kontrowersyjna sprawa? Przenieśmy ją do internetu

RPO wskazuje również na ryzyko szczególnie niebezpiecznej praktyki. Gdyby zdalne posiedzenia zapewniały mieszkańcom słabszy dostęp niż obrady stacjonarne, właśnie w takiej formule mogłyby być organizowane komisje zajmujące się sprawami trudnymi lub kontrowersyjnymi.

Zamiast sali, do której można przyjść z kamerą albo dyktafonem, mieszkaniec otrzymywałby odnośnik do transmisji. Albo nie otrzymywałby go wcale, bo ktoś uznałby, że prawo wstępu dotyczy wyłącznie budynków, krzeseł i drzwi, a nie platform internetowych.

RPO ocenia, że brak jednoznacznych regulacji może doprowadzić do sporów sądowoadministracyjnych. Proponuje więc wyraźne zapisanie w ustawach, że prawo wstępu na posiedzenia komisji obejmuje również posiedzenia odbywające się zdalnie. Rzecznik zwraca uwagę, że nie istnieją konstytucyjne powody, dla których jawność komisji internetowej miałaby być mniejsza niż komisji obradującej stacjonarnie.

Samo słowo „jawne” może nie wystarczyć

Postulat RPO jest słuszny, ale ustawodawca powinien pójść krok dalej. Samo dopisanie, że zdalne komisje pozostają jawne, nadal może pozostawić zbyt wiele miejsca na techniczne sztuczki i lokalne interpretacje.

Przepisy powinny określić minimalny standard dostępu. Informacja o posiedzeniu, porządek obrad i bezpośredni odnośnik do transmisji powinny być publikowane z odpowiednim wyprzedzeniem w BIP. Dostęp nie powinien wymagać zakładania konta, instalowania płatnego programu ani uzyskiwania indywidualnej zgody urzędnika.

Transmisja powinna obejmować całe posiedzenie, wszystkich zabierających głos oraz dokumenty prezentowane komisji. W przypadku utraty publicznego połączenia obrady powinny zostać przerwane. Trudno mówić o jawnej komisji, gdy mieszkańcy widzą komunikat o błędzie, a radni właśnie wydają opinię w sprawie wielomilionowej inwestycji.

Warto również wprowadzić obowiązek nagrywania i późniejszego udostępniania obrad komisji. Dzisiaj ustawowy obowiązek archiwizacji obejmuje sesje, ale nie komisje. To właśnie tutaj projekt mógłby rzeczywiście rozszerzyć jawność, zamiast ograniczać się do usprawnienia pracy radnych.

Należałoby także przewidzieć rozwiązanie dla osób dotkniętych wykluczeniem cyfrowym, na przykład możliwość obejrzenia transmisji w budynku urzędu. Cyfryzacja administracji nie może polegać na zamianie klamki w hasło dostępu.

Obserwowanie nie oznacza prawa do przejęcia mikrofonu

Prawo wstępu i obserwowania posiedzenia nie jest równoznaczne z prawem do swobodnego zabierania głosu. Mieszkaniec nie musi otrzymać wszystkich uprawnień radnego, dostępu do wewnętrznego czatu ani możliwości włączania mikrofonu w dowolnym momencie.

Samorząd może ustalić organizacyjne zasady wypowiedzi mieszkańców. Nie może jednak pod pozorem porządkowania obrad uniemożliwić im zobaczenia i usłyszenia tego, co dzieje się podczas komisji.

Podobnie ochrona danych osobowych nie może służyć jako uniwersalny pretekst do zamykania całych posiedzeń. Jeżeli podczas części obrad rzeczywiście pojawiają się informacje chronione ustawą, ograniczenie powinno dotyczyć tej konkretnej części i mieć wskazaną podstawę prawną. Jawności nie wyłącza się na zapas, na wszelki wypadek i dla świętego spokoju urzędu.

Technologia może otworzyć samorząd. Może też zatrzasnąć drzwi

Zdalne komisje nie są z natury złym rozwiązaniem. Przeciwnie — mogą pozwolić mieszkańcom śledzić samorząd bez konieczności brania dnia wolnego, organizowania dojazdu i szukania sali ukrytej na końcu urzędowego korytarza.

Warunek jest jeden: mieszkańcy muszą otrzymać rzeczywisty dostęp, a nie jego administracyjną imitację.

Dlatego uwagi RPO powinny zostać uwzględnione jeszcze przed uchwaleniem nowych regulacji. Późniejsze rozstrzyganie każdego przypadku przez sąd będzie kosztowne, długotrwałe i spóźnione. Wyrok wydany dwa lata po posiedzeniu nie pozwoli już mieszkańcowi zobaczyć dyskusji, która odbyła się bez niego.

Nowoczesny samorząd nie powinien bać się kamery, transmisji ani obecności mieszkańców. Skoro komisja może obradować przez internet, obywatel również powinien móc przez internet zająć miejsce na widowni.

Bo zdalne posiedzenie nadal jest posiedzeniem publicznym. A cyfrowe drzwi urzędu nie mogą otwierać się wyłącznie od środka.