Jedna umowa na kilka tysięcy złotych nie robi większego wrażenia. Druga również. Problem zaczyna się wtedy, gdy podobnych zleceń pojawiają się dziesiątki, wracają te same zakresy prac i ci sami wykonawcy. Sprawdzamy, jak w praktyce działał system drobnych zamówień w Gminie Zawonia.
W pierwszej części naszego cyklu pokazaliśmy, że w rejestrach umów Gminy Zawonia z kolejnych lat regularnie powtarzają się te same firmy i nazwiska.
Teraz robimy krok dalej.
Nie pytamy już tylko: kto otrzymywał zlecenia?
Pytamy:
w jaki sposób wykonawcy byli wybierani i dlaczego podobne prace przez kolejne lata pojawiały się jako odrębne, stosunkowo niewielkie zamówienia?
To ważna różnica.
Samo udzielenie zamówienia o niewielkiej wartości poza klasycznym przetargiem nie oznacza niczego niezgodnego z prawem. Samorządy mogą korzystać z prostszych procedur. Problem przejrzystości zaczyna się jednak wtedy, gdy uproszczony sposób wyboru wykonawcy przestaje być wyjątkiem, a staje się powtarzalnym modelem działania.
Małe zlecenie, prostsza procedura
W analizowanych przez nas rejestrach Gminy Zawonia znajduje się wiele umów dotyczących prac takich jak:
- koszenie poboczy i pasa drogowego,
- naprawy awaryjne,
- odwodnienia,
- oznakowanie dróg,
- montaż progów zwalniających,
- wycinka drzew i krzewów,
- zimowe utrzymanie dróg,
- drobne remonty,
- prace przy obiektach komunalnych.
Każde takie zadanie można rozpatrywać osobno.
Koszenie jest czym innym niż remont przepustu. Remont dachu nie jest tym samym co organizacja ruchu. Wymiana złoża filtracyjnego nie ma nic wspólnego z progiem zwalniającym.
Ale kiedy spojrzymy na dokumenty nie przez pryzmat jednej umowy, lecz kilku kolejnych lat, pojawia się inny obraz.
Te same rodzaje prac wracają.
A wraz z nimi wracają ci sami wykonawcy.
Damian Jastrząb – przykład powtarzalności
Najbardziej wyrazistym przypadkiem pozostaje Firma Handlowo-Usługowa Damiana Jastrzębia z Czeszowa.
W rejestrach z kolejnych lat pojawiają się zlecenia dotyczące bardzo różnych prac komunalnych i drogowych.
W 2023 roku firma otrzymała m.in. umowę dotyczącą napraw awaryjnych w pasie drogi gminnej w Złotowie. Zakres obejmował odtworzenie rowu przydrożnego, roboty mechaniczne i ręczne, wykonanie przepustów oraz ścianek czołowych. Wartość: 27 675 zł.
Kilka tygodni później pojawia się kolejne zlecenie: organizacja ruchu tymczasowego podczas wyścigu kolarskiego. Wartość: 17 835 zł.
W innym referacie znajdujemy w tym samym roku dwie następne umowy: wymianę pokrycia dachowego zbiornika wody za 8 856 zł oraz kolejne prace przy budynku technicznym za 7 452 zł.
Jedna umowa nie jest historią.
Cztery też jeszcze nie muszą nią być.
Ale kiedy podobne zlecenia wracają przez następne lata, pojawia się uzasadnione pytanie o sposób organizowania zakupów przez urząd.
Zapytanie ofertowe zamiast przetargu
Przy zamówieniach o niższej wartości samorząd nie zawsze musi prowadzić pełne postępowanie znane z dużych przetargów.
W praktyce może stosować własny regulamin udzielania mniejszych zamówień i np. zwrócić się do kilku potencjalnych wykonawców z pytaniem o cenę.
Taki system ma sens.
Pozwala szybko naprawić przepust, skosić pobocze albo usunąć awarię bez uruchamiania procedury nieproporcjonalnej do wartości zadania.
Ale jego słabym punktem jest konkurencja.
Jeżeli urząd pyta o cenę jednego, dwóch czy trzech przedsiębiorców, to nie jest to ten sam poziom otwartości rynku, jaki daje publiczne postępowanie dostępne dla wszystkich zainteresowanych podmiotów.
Dlatego przy analizie Zawoni nie wystarczy odpowiedzieć na pytanie:
czy procedura była dopuszczalna?
Trzeba zadać drugie:
czy rzeczywiście zapewniała konkurencję?
Kto był zapraszany do składania ofert?
To będzie jeden z kolejnych etapów naszej analizy.
Chcemy ustalić dla powtarzających się zamówień:
- ilu przedsiębiorców otrzymywało zapytania,
- którzy przedsiębiorcy byli zapraszani,
- ile ofert faktycznie wpływało,
- jakie były różnice cenowe,
- kto przygotowywał listę potencjalnych wykonawców,
- czy z roku na rok pytano te same firmy,
- czy urząd próbował pozyskiwać nowych oferentów.
Bo informacja, że „wybrano najtańszą ofertę”, niewiele mówi, jeżeli nie wiemy, spośród ilu ofert dokonano wyboru.
Najtańsza spośród dziesięciu ofert i najtańsza spośród dwóch to formalnie podobne zdania.
Ekonomicznie oznaczają jednak coś zupełnie innego.
Czy podobne prace można było połączyć?
To jeszcze poważniejsze pytanie.
Prawo zamówień publicznych nie pozwala sztucznie dzielić zamówienia po to, aby uniknąć stosowania właściwej procedury.
Nie twierdzimy, że taki mechanizm zastosowano w Zawoni.
Dokumenty, które przeanalizowaliśmy, dają jednak podstawę, żeby sprawdzić, czy niektóre powtarzalne prace można było wcześniej przewidzieć i potraktować jako większe zamówienie.
Najprostszym przykładem jest utrzymanie dróg.
Awaria jest z natury nieprzewidywalna.
Ale:
- coroczne koszenie poboczy,
- zimowe utrzymanie dróg,
- część remontów cząstkowych,
- okresowe oznakowanie,
- konserwacja infrastruktury
nie zawsze są zdarzeniami, których samorząd nie może zaplanować.
Jeśli gmina wie, że określone prace będą potrzebne każdego roku, pojawia się pytanie, dlaczego kupuje je w określony sposób i czy większy zakres zamówienia nie zwiększyłby konkurencji.
Rapps – ten sam rynek, większe pieniądze
Podobny mechanizm warto przeanalizować przy robotach wykonywanych przez Rapps Sp. z o.o.
W 2023 roku firma otrzymała m.in. zlecenie remontów cząstkowych dróg, którego rozliczenie ustalono według stawek za metr kwadratowy nawierzchni oraz tonę grysu.
W tym samym roku Rapps wykonywał również odwodnienie drogi w Niedarach za 19 263,52 zł.
W innych rejestrach pojawiają się kolejne zadania drogowe i zimowe utrzymanie.
Znów – każde z osobna może mieć racjonalne uzasadnienie.
Ale analiza wieloletnia powinna odpowiedzieć na pytanie:
jaki udział w rynku drobnych robót drogowych Gminy Zawonia miała przez te lata niewielka grupa wykonawców?
Dopiero ta liczba pokaże rzeczywistą skalę koncentracji.
Lokalny wykonawca może być zaletą
Trzeba zaznaczyć również drugą stronę.
Dla niewielkiej gminy korzystanie z lokalnych przedsiębiorców może być zwyczajnie praktyczne.
Są blisko.
Znają teren.
Potrafią szybko zareagować na awarię.
Koszt dojazdu jest niewielki.
Urząd zna jakość wcześniejszych prac.
Nie ma niczego niewłaściwego w tym, że lokalna firma wykonuje zadania dla lokalnego samorządu.
Wręcz przeciwnie – pieniądze pozostające w miejscowej gospodarce mogą być wartością.
Problem zaczyna się dopiero wówczas, gdy lokalność zastępuje konkurencję.
Samorząd nie powinien bowiem wybierać przedsiębiorcy dlatego, że „zawsze robił”, „wszyscy go znają” albo „jest pod ręką”.
Publiczna złotówka wymaga czegoś więcej.
Cena to nie wszystko
Jest jeszcze jeden element.
Jeżeli urząd przez wiele lat korzysta z tych samych wykonawców, powinna istnieć możliwość porównania:
- cen,
- jakości wykonania,
- terminowości,
- reklamacji,
- kar umownych,
- kosztorysów,
- protokołów odbioru.
Może się bowiem okazać, że stały wykonawca rzeczywiście był najtańszy i najlepszy.
Jeżeli tak było – dokumenty powinny to potwierdzić.
Może być jednak również odwrotnie: urząd mógł nie stworzyć wystarczających warunków, aby rynek w ogóle przedstawił konkurencyjną ofertę.
I właśnie dlatego nie interesują nas tylko podpisane umowy.
Interesuje nas to, co działo się przed podpisem.
Rejestr pokazuje finał, nie pokazuje procesu
Rejestr umów mówi:
kto, kiedy, za ile i co wykonał.
Nie pokazuje natomiast:
- kto został zaproszony do złożenia oferty,
- kto odpowiedział,
- kto odpadł,
- jakie zaproponowano ceny,
- kto podjął decyzję o wyborze wykonawcy.
To właśnie dokumenty poprzedzające zawarcie umowy mogą być znacznie ważniejsze niż sam rejestr.
Dlatego będziemy występować o dokumentację dotyczącą wybranych zleceń.
Nie wszystkich.
Tych, które wykazują największą powtarzalność.
Najważniejsze pytanie dopiero przed nami
Na tym etapie nie mamy podstaw, aby stwierdzić, że Gmina Zawonia naruszała przepisy dotyczące zamówień publicznych.
Mamy natomiast wystarczająco dużo danych, żeby postawić inne, równie ważne pytanie:
czy system udzielania małych zamówień był skonstruowany tak, aby rzeczywiście szukać najlepszej oferty na rynku, czy raczej umożliwiał wieloletnią współpracę z wąskim gronem znanych urzędowi wykonawców?
Odpowiedzi nie znajdziemy w jednym rejestrze.
Trzeba połączyć kilka lat dokumentów.
I właśnie wtedy małe umowy przestają być małe.
Ciąg dalszy nastąpi
W kolejnym odcinku zajmiemy się czymś jeszcze bardziej podstawowym:
dlaczego w BIP Gminy Zawonia nie ma rejestrów umów za 2025 rok?
Sprawdzimy, czy dokumentów nie opublikowano, zostały przeniesione, czy rzeczywiście zniknęły z publicznego dostępu.
Bo zanim zaczniemy oceniać sposób wydawania pieniędzy, mieszkańcy muszą mieć możliwość zobaczenia, komu te pieniądze powierzono.
Więcej z Zawonia
Zapytaliśmy o publiczne pieniądze. Gmina Zawonia odpowiada: wykażcie, dlaczego mieszkańcy powinni wiedzieć
Sesja zwołana, uchwała zatrzymana. Przewodnicząca Rady Gminy Zawonia wiedziała lepiej, czego potrzebują mieszkańcy?
Sędzice czekają, biometanownia nie. Mieszkańcy pytają: kto naprawdę blokuje rozpoczęcie ochrony planistycznej?
Cena ustalona, zanim nieruchomość trafiła do obrotu. RIO o sprzedaży gruntów w Zawoni
Czytaj dalej
Ten temat ma ciąg dalszy
Wybraliśmy teksty, które naturalnie prowadzą czytelnika dalej.
